1.2 小城镇发展不能满足实际需要

1.2.1 村镇数量多人口规模小

我国正处在由农业国家向新型工业化和城市化国家的转型时期，城镇化进入快速发展时期。“健康城镇化”和“新农村建设”双轮驱动成为党和国家应对我国经济社会发展转型，推进城市化进程重要战略措施。然而，在我国城镇化进程中，除了655个城市外，2015年末全国共有建制镇20515个，乡（苏木、民族乡、民族苏木）11315个，643个镇乡级特殊区域，行政村56.88万个、自然村264.46万个（其中村民委员会所在地54.21万个）。村镇户籍总人口9.57亿人。其中，建制镇建成区1.6亿人，占村镇总人口的16.73%；乡建成区0.29亿人，占村镇总人口的3.02%；镇乡级特殊区域建成区0.03亿人，占村镇总人口的0.33%；村庄7.65亿人，占村镇总人口的79.92%。全国建制镇建成区面积390.8万公顷，平均每个建制镇建成区占地219公顷，人口密度4899人/平方千米（含暂住人口）；乡建成区70.0万公顷，平均每个乡建成区占地61公顷，人口密度4419人/平方千米（含暂住人口）；镇乡级特殊区域建成区9.4万公顷，平均每个镇乡级特殊区域建成区占地146公顷，人口密度3906人/平方千米（含暂住人口）。总体上看，小城镇数量多，但规模偏小，绝大部分镇建成区人口不足1万人，起不到小城镇应有的集聚经济作用，严重制约了我国村镇和农村地区社会经济的发展，也成为统筹城乡发展的瓶颈。

1.2.2 社会设施和基础设施水平低

2015年全国村镇规划编制投入达32.25亿元。全国已编制总体规划的建制镇16798个，占所统计建制镇总数的94.1%；已编制总体规划的乡9030个，占所统计乡总数的78.7%；已编制总体规划的镇乡级特殊区域479个，占所统计镇乡级特殊区域总数的74.5%；已编制村庄规划的行政村328162个，占所统计行政村总数的60.5%。然而，乡镇政府在医疗卫生、支援农村、城市建设和区内建设、失业、养老保险和救济方面都缺乏财政支出责任，交由县级政府管辖。镇政府在城市规划、房产事务管理、医院和教育设施配备方面也存在诸多制约。由于行政级别较低，乡镇政府分配到的公共资源十分有限。以2008年的市政公用设施投资为例，城市人均投资分别是县城的2.26倍、建制镇的4.48倍（段进军等，2013）。城镇建设中的资金短缺导致了社会设施和基础设施长期低于城市地区水平。

1.2.3 经济薄弱建设大多呈负债运行

在分税制体制下，按照“一级政府、一级财政”的配置原则，从中央到地方共分为五级财政，财政权力逐层上移，中央拥有最大的财政权力，而乡镇政府的财政权力被逐级盘剥（姚莉，2008），最终导致：乡镇建设资金严重不足，乡镇无法把本镇产业所得资金直接用于城市建设中，因而基础设施落后等问题无法在镇政府一级解决，致使投资环境和人居环境无法得到有效改善；乡镇政府财政收入上交，自身发展的积极性下降，无法充分发挥其主观能动性。目前，中国小城镇以小企业为主。规模以上工业企业，超过1亿元产值的企业不多，5000万～10000万元产值均有所发展，但大部分是年产值在1000万～5000万元小型企业为主。小城镇资金来源少，但支出大，均呈负债运行状态。以湖北省为例，瞿家湾镇来源方式单一，主要依靠上级拨款。府场镇与宋河镇来源方式相对多元化，有一定的资本吸引集聚能力。峰口镇基本为拨款与借款。在城镇发展建设中，府场和瞿家湾镇投入较多，但都为负债运行（图1-1）。

图1-1 各镇城镇建设资金来源对比（2009）

1.2.4 城镇发展长期受到制约

改革开放以来，中国城镇化率以年均0.93%高速增长，一大批具有专业职能的小城镇初具雏形（邹军、朱杰，2011）。在当今经济全球化背景下，镇已由过去的封闭系统转向开放系统，由于我国日渐完善的市场经济体系，相当一部分的镇发生了根本性变化，有的已经远远超过了其自身标准，达到了城市的水准（王士兰等，2009）。与此同时，农村劳动力流动逐渐由向大城市单向流动变为城乡双向流动转变，回流劳动力为小城镇发展带来了新的机会（李郇、殷江滨，2012）。然而，小城镇的发展却在过去很长时间内受到制约，这体现在用地指标紧缺。2003年宏观调控开始后，中央实行了最严厉的土地管理制度：国家对土地供应实行总量控制、分级控制（马斌，2009）。从“中央政府—省级政府—地级市政府—县政府”逐级“分拨”，到了乡镇一级的用地指标少之又少，而土地指标的市场化运作又得不到落实，导致重点镇的城镇建设用地尤其是工业开发用地严重不足，造成招商引资项目无法落地（朱东风，2006）。这都严重影响了小城镇城市功能的发挥，与其日益膨胀的人口数量极不相称。

1.2.5 行政建制影响城镇功能发挥

从行政管理体制方面看，小城镇存在三个主要问题：（1）政权建设不完善。一方面小城镇机构臃肿，普遍超编，一个镇政府少则上百人，多则数百人，增加了农民的负担，影响了小城镇的健康发展；另一方面，由于条块分割，小城镇政府与上级政府权力交叉，上级政府的部门在小城镇的大量派出机构切割了小城镇的权力，妨碍了小城镇的统一管理。（2）内部区划不合理。随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，小城镇内部村级区划体制与农村社会经济和城市化发展不相适应的矛盾日益突出。一是村级界线不合理，不利于资源的合理开发利用。生产要素难以按市场需求进行有效配置，土地、水、矿藏、海洋等自然资源得不到合理开发利用，特别是在村级经济贫富差距扩大的情况下，这一矛盾愈益突出。二是部分村规模过小，阻碍了小城镇的建设及中心村的发展。由于受村界的限制，在进行基础设施和居民点建设等项目时，往往各搞一套，无法统筹规划、集中建设，形不成适度规模的小城镇镇区和中心村，严重影响了小城镇经济社会的发展和人民生活水平的提高。三是村级经济发展不平衡，农民收入差距过大，不符合社会主义走共同富裕的道路这一发展方向，在一定程度上影响了农村社会的稳定。相当数量的村无自我发展能力，仅靠自己的力量难以实现脱贫致富的目标，贫困村问题已成为制约小城镇实现其发展战略目标的重要因素之一。（3）行政建制与小城镇的规模不相适应。有的小城镇人口已超10万，国内生产总值数十亿元，财政收入超亿元，但由于还是镇的建制，给小城镇的城市规划和建设、环境保护、经济管理、社会服务、行政管理、法制建设等各个方面带来很多困难和不便，不利于小城镇功能的发挥。