1.3 放权和地方化推动小城镇繁荣发展

小城镇可以成为周边“三农”服务的“总基地”，还可以是人口流向大城市的“拦水坝”。进一步发挥小城镇在社会经济发展中的重要作用，推进小城镇行政体制改革是新型城镇化的必由之路。

1.3.1 简政放权推进市制改革

全面深化改革，经济体制改革是重点，但经济改革的深化绕不开政府。只有从政府改革突破，真正转变政府职能，提升政府治理水平，才能推进国家治理体系和治理能力现代化。首先，国家治理现代化首先需要政府治理现代化，改革是必由之路。全面深化改革，关键是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定作用。因此，进一步推进市场化是全面深化改革的主旨和要义。我国小城镇面广量大，是快速城镇化进程中增长潜力最大的所在，但现行体制存在着建制不完善，“小马拉大车” “胖身子穿紧身衣”，许多大规模的县城、城镇受限于乡镇管理体制和行政框架限制，发展活力和增长潜力得不到充分释放。2015年末，全国共有县1568个，超过10万人的镇已经有200多个，通过县改市模式推进行政体制改革，将大幅减少中国的县制数量，显然不可取。因此，需要在制度上为这些镇成为新的中小城市提供支撑，推动具备条件的县和特大镇有序合理地设置为城市。加快拓展特大镇的一些功能，进一步扩大10万人以上特大镇的管理权限，将有限的财力、物力和人力重点放在支持少数有条件的小城镇加快发展上。其次，下放事权、扩大财权、改革人事权及强化用地指标保障等为重点，赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限，允许其按照相同人口规模城市市政设施标准进行建设发展。同步推进特大镇行政管理体制改革和设市模式创新改革试点，减少行政管理层级、推行大部门制，降低行政成本、提高行政效率。第三，完善设市标准和市辖区设置标准，规范审核审批程序，加快启动相关工作，将具备条件的县和特大镇有序设置为市。尤其要注重适当放宽中西部地区中小城市设置标准，加强产业和公共资源布局引导，适度增加中西部地区中小城市数量。

1.3.2 因地制宜设置“县辖镇级市”

“镇改市”主要在于解决资源配置与城市管理体制之间的矛盾，但事实上，“镇级市”在我国现行法律体系中并不存在。而且，“镇改市”后如何与“老上级”县处关系？这些都成为深具现实意义的难题，大镇一般都对县有较大的财税贡献，“镇改市”后还有需要突破财政体制的“分灶吃饭”，县级政府和人大会议一般都难以通过方案；再就是原有镇的教育、医疗、文化等社会设施水平远远低于县城的水平，一旦“镇改市”后原有的教育、医疗等服务水平会呈断崖式下降。再说镇级市，远不是镇级医院会因改市就可以增加床位，也可以为当地的企业吸引和引进人才增加吸引力。探索中国新型城镇化道路的重要环节，将镇政府升格为县辖镇级市，一方面，有助于在增加城市总量的基础上保持县级行政区的相对稳定性；另一方面，有利于增加县级市政府管理编制和避开盲目切块设市或整县改市的行政区划调整难题，实施简政放权，以提高强镇的城市功能用于发展经济，带动周边地区农村发展。

1.3.3 精简机构放权小城镇经济社会发展

根据实际发展水平的需要，赋予小城镇政府必要的经济和行政管理权限，明确划分小城镇政府与上级政府的事权，按照分税制原则建立新型的财政分配关系，从制度上保证小城镇发展所需的充足资金。简言之，县辖镇级市就是将具有一定发展实力的强镇，在不改变行政区隶属关系的基础上，实施简政放权促进经济社会发展。坚持和完善小城镇人民代表大会代表的直接选举制度，切实转变小城镇政府职能，精简机构，裁减人员，切实减轻农民负担，把有限的资金投入小城镇建设，提高小城镇政府的管理权威和管理能力。突出特色、创新机制，充分发挥市场主体作用，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。发展具有特色优势的休闲旅游、商贸物流、信息产业、先进制造、民俗文化传承、科技教育等魅力小镇，带动农业现代化和农民就近城镇化。

1.3.4 按照小城市标准规划建设小城镇

提高新型城镇化水平，提升县城和重点镇基础设施水平，尤其加强县城和重点镇公共供水、道路交通、燃气供热、信息网络、分布式能源等市政设施和教育、医疗、文化等公共服务设施建设，推进城镇生活污水垃圾处理设施全覆盖和稳定运行，提高县城垃圾资源化、无害化处理能力，加快重点镇垃圾收集和转运设施建设，按照小城市标准规划建设若干县城、重点镇和特色镇。

1.3.5 及时调整小城镇行政区划

在继续做好撤区并乡建镇工作的同时，在全国范围，特别是东部沿海地区，选择数百个区位条件好、规模大、有发展潜力的镇，适当扩大行政区域，使其总人口（包括外来的常住人口）达8万以上，其中镇区非农业人口（包括在镇区常年务工经商的人员）5万以上，逐步培育区域性中心小城镇。一方面充分发挥小城镇的规模优势，带动区域经济社会的全面发展；另一方面，为切块设市和县下设市创造条件。合理调整小城镇内部区划，抓住有利时机对村级区划进行适度调整，撤并基本无集体经济收入的“空壳村”和若干年内无望脱贫的经济困难村，撤并规模偏小的村。通过并村，重新配置资源，形成新型小城镇发展机制，发展农村经济；通过并村，改善农村条件，缩小城乡差别，推进乡村城镇化；通过并村，解决贫困问题，缩小贫富差距，实现共同富裕；通过并村，实行精“干”简政，减轻农民负担，达到加强基层政权建设的目的。