县辖镇级市研究:兼论中国城镇化的放权与地方化
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1.1 小城镇是新型城镇化的核心要素

1.1.1 改变中的新型城镇化驱动因子

经济增长新常态对城镇化的影响。2008年金融危机以来,全球经济仍没有全面复苏,国际贸易规模也没有恢复到危机前的水平。近年来,中国经济高增长率开始放缓,长期以来依靠高投资率、高储蓄率,导致产能过剩消费下降的局面正在改变。除库存和消化产能过剩进行的“供给侧结构改革”,与过去通过投资、消费和出口拉动GDP的三驾马车的思路明显不同,通过国企改革、简政放权、土地制度改革或减税等来释放经济活力。在消费升级过程中,传统的吃住行比重在下降,而交通通信、文教娱乐、医疗保健等新的消费比重在上升,将带动一批与之相关的产业崛起。同时,轻资产行业的高增长,需要利用资本市场来融资,带动非银金融行业的繁荣。随着城镇化步入中后期,大城市化和城市群化方兴未艾,这些城市或城市群的住房需求暴涨在所难免。城镇化是经济发展的结果,是劳动力作为生产要素寻求与资本和技术这两大要素的最佳匹配而出现的人口流动现象。观察日本、德国和韩国三个国家的经济从高速增长期转为中速增长期过程中城市化水平的变化,均表现为经济增长减速拖累城镇化水平增速。例如,日本1946—1973年间经济平均增速从9.4%降至1974—1983年的3.7%过程中,城市化水平的平均增速也从1%左右降至0.32%;西德1950—1969年经济平均增速从7.9%降至1970—1979年的3.1%过程中,城市化水平的平均增速也从1%左右降至0.16%;韩国1953—1995年的经济平均增速从8%降至1996—2008年的4.6%过程中,城市化水平的平均增速也从1.3%降至0.25%。与之相对应,中国城镇化水平的增速也会因为经济增速下跌出现显著的回落,年增城镇化水平将将从1.3%下降到0.7%~0.8%。

人口红利的作用将被弱化。中国过去经济高增长的诸多因素中,有很大一部分来自非体制性因素,如人口红利、人口流动和勤勉文化传统偏好等。首先,中国经济增速回落导致农民工数量增速减少。根据国家统计局提供的数据,2010年国农民工数量净增加1200万,创下历史最高纪录,之后每年下降200万左右。但是,2014年9月末—2015年9月末新增农民工数量几乎为零。其次,人口老龄化。自2012年起,中国的劳动年龄人口开始减少,并且每年减少200万~300万,这直接导致了劳动力成本的上升。随着人口老龄化,购房购车的主力群体(24~45岁)的人数也出现回落,这就进一步拉低了房地产投资增速和大宗原材料的价格。第三,人口流动速度下降。随着农村劳动力数量的减少,以及城市生活成本的提高,农村转移人口也逐年减少,这种农村劳动力数量减少和流动环节竞争减退,进一步导致人口流动速度趋缓。第四,低生育率。中国目前的生育率是1.4~1.5,不仅大大低于全球2.5的水平,而且比发达国家平均1.7的水平还低。尽管已经实施新的全面二孩政策,但是要到2050年才能实现新增劳动力3000万的目标。第五,食利者阶层数量增加。随着居民财产性收入的不断增加,表现为劳动参与率的下降,尤其以女性更为明显,已经从1990年代初的71%降至目前的63%。因此,人口老龄化、劳动人口减少、人口流动减弱、劳动参与率的下降等人口现象都将直接影响城镇化水平的增长速度。

农民工市民化太慢。如医疗、教育、养老等公共服务对于本地户籍与非本地户籍人口存在较大差距,这就导致农村转移人口市民化推进迟缓。据国家统计局提供的数据,进城农民自住购房的比例不足农民工数量的1%。随着第一代农民工步入老龄化,在城里难以长期安居养老,必然会选择返乡。这意味着作为推动中国城镇化中消费需求一侧开始下降,导致房地产和汽车业的投资减速,进而又使得上游原材料行业出现需求不足和产能过剩。

1.1.2 “扩权”强镇“放权”县域经济

首先,小城镇发展潜力大。据不完全统计,浙江省自2010年发展小城市试点之后,2012年拟开展27镇撤镇设市工作,初步建立了小城市试点镇用地指标单列制度,将条件具备的镇升格为小城市。这些小城市在事权、财权、人事权和用地指标等方面将获得更多权限,在城市规划、产业转型、公共服务、人居环境、体制改革等方面有所突破。这些试点镇,至2015年大都实现年地方财政收入10亿元、建成区面积8平方千米的目标。山东省青岛市2013年选取了5个基础条件好、区位优势明显、发展潜力大的建制镇开展小城市培育试点,试点镇至2016年达到建成区面积10平方千米、建成区常住人口10万人、地区年生产总值100亿元、地方财政收入6亿元、第三产业增加值占GDP比重30%以上的目标。同时建立与小城市发展相适应的行政管理体制,健全社区自治体制。其次,县一直是我国最基本的行政单元,但县域经济发展程度与其资源占有率不相符合。全国65%的人口、90%的土地、大量森林、矿产资源都集中在县级行政区划,但目前县域创造的GDP仅占全国的51%。在产业结构上县域经济以农业为主,二三产业并不发达,造成许多地区县级财政困难。推进县域经济发展,可以提升重点镇的产业吸纳能力和公共服务水平,加快农村土地流转,有效提高农民收入,推进就地城镇化。

1.1.3 小城镇(市)发展得到关注

早在1980年,国务院就提出“控制大城市规模,合理发展小城市”的城市发展方针。《全国促进新型城镇化健康发展规划纲要(2011—2020年)》指出,发展新型城镇化 “要以大城市为依托,以中小城镇为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和小城镇协调发展”。2013年《国家中长期新型城镇化规划》对城市规模划定标准进行了重新设定,促进我国城市规模打破行政等级限制,根据市区常住人口规模等进行划分。2014年《国家新型城镇化规划》明确提出:加快发展中小城市,完善设市标准,把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。2014年7月,国家发改委、中央编办等11个部委联合印发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》提出:要合理增设城市建制,尤其是选择若干镇区人口中10万人以上的建制镇,开展新型设市模式。2015年国家“十三五”规划纲要明确提出:培育发展一批中小城市,将具备条件的县和特大镇有序设置为市。适当放宽中西部地区中小城市设置标准,加强产业和公共资源布局引导,适度增加中西部地区中小城市数量。我国现有小城镇20515个(截至2015年),其中“千强镇”平均人口超过8万人,不少镇GDP达到数十亿元,财政收入超过1亿元。可以说,许多建制镇已经具备发展成为小城市的基本条件。

2016年是国家“十三五”开局之年,推进新型城镇化建设也成为工作重点。习近平总书记对深入推进新型城镇化建设作出重要指示,强调城镇化是现代化的必由之路。新型城镇化建设一定要站在新起点、取得新进展。要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领,以人的城镇化为核心,更加注重提高户籍人口城镇化率,更加注重城乡基本公共服务均等化,更加注重环境宜居和历史文脉传承,更加注重提升人民群众获得感和幸福感。要遵循科学规律,加强顶层设计,统筹推进相关配套改革,鼓励各地因地制宜、突出特色、大胆创新,积极引导社会资本参与,促进中国特色新型城镇化持续健康发展。李克强在政府工作报告时说,做好“十三五”时期经济社会发展工作,实现全面建成小康社会目标,必须着力把握好三点。一是牢牢抓住发展第一要务不放松。发展是硬道理,是解决我国所有问题的关键。二是大力推进结构性改革。当前发展中总量问题与结构性问题并存,结构性问题更加突出,要用改革的办法推进结构调整。在适度扩大总需求的同时,突出抓好供给侧结构性改革,既做减法,又做加法,减少无效和低端供给,扩大有效和中高端供给,增加公共产品和公共服务供给,使供给和需求协同促进经济发展,提高全要素生产率,不断解放和发展社会生产力。三是加快新旧发展动能接续转换。经济发展必然会有新旧动能迭代更替的过程,当传统动能由强变弱时,需要新动能异军突起和传统动能转型,形成新的“双引擎”,才能推动经济持续增长、跃上新台阶。以体制机制创新促进分享经济发展,建设共享平台,打造动力强劲的新引擎。国务院召开深入推进新型城镇化建设电视电话会议,张高丽副总理全面部署新型城镇化建设各项工作,强调要充分认识新型城镇化的重大意义,牢固树立和坚决贯彻五大发展理念,扎实做好推进新型城镇化建设各项工作。国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》,主要围绕点面结合加快突破,一手抓“三个1亿人”城镇化问题,一手抓新型城镇化综合试点;协调配合形成合力,既推动户籍、土地、财政、住房等政策举措协调配合,又强化部门与地方政策联动;补齐短板激发投资潜力,瞄准有建设缺口且不会形成过剩的领域,集中力量加大投入。国家发改委结合国家“十三五”规划编制和新型城镇化建设,提出发展具有特色优势的魅力小镇,鼓励各地区培育发展特色小城镇,选择1000个左右条件较好的小城镇,积极引导扶持发展为专业特色镇。加快培育新生中小城市,加快出台设市标准,在提升发展质量的同时着力增加中小城市数量,赋予特大镇部分县级管理权限。近来国家出台的一系列农村政策,如农村土地承包经营权流转、农村宅基地整理和复垦、农村集体经营性建设用地等。

“十三五”是中国城镇化发展和社会主义新农村建设最为关键的时期,迫切需要从国家安全、民族振兴的高度着眼,以保障国家粮食安全、生态安全、农村安全,破解农业、农村、农民“三农”问题为出发点,以区域性村镇规划为载体,对农村地区“山、水、林、田、路、房”进行全要素统筹规划。

1.1.4 小城镇发展拉动因素多样

以湖北省为例,工业主导型城镇府场镇、宋河镇由于工业发展加快了人口向城镇集聚,城镇化进程迅速。目前府场镇发展潜力巨大,在推进农村地区城镇化过程中发挥了很好的示范作用。宋河镇走过了“因工而兴、移工而衰”的曲折发展过程,目前地方产业逐步复兴,从而带动了城镇化的再次发展。以一三产业联动发展型城镇瞿家湾镇,早期通过大企业进入,进行土地产权流转和发展农副产品加工和旅游业,拉动了城镇化进程,但由于企业发展出现问题,城镇发展失去动力,小城镇处在停滞状态,甚至出现进城农民、渔民再次骑着摩托车去种田、捕鱼的景象,不仅小城镇发展缺乏活力,而且也造成进城农民的生活、工作不便和生活水平下降。对商贸型峰口镇而言,长期以来承担洪湖北部的副中心功能,商贸、交通、教育、医疗和房地产业成为城镇发展的主要动力要素,尽管2001年行政区划调整扩大了镇域范围,城镇化率由早先的39.5%降低到28.9%,通过9年大发展,到2009年城镇化率又迅速达到近40%的水平,二三产业联动发展带动城镇化非常明显。但从劳动结构看,这些小城镇,第一产业的就业人数仍为主体,大多都在50%左右,有的甚至达到了60%。