第一节 问题缘起：官僚自主性与官僚控制

开篇引文，是一些政治家和研究者对于当代中国官僚主义问题的理解。古今中外研究官僚问题的文献可谓汗牛充栋，但对于官僚机构这一代理工具所必然衍生出的相对于统治者或委托人的自主倾向及自利行动，却始终没有完美的解决方案。或许正如哈耶克所说，“人对于文明运行所赖以为基础的诸多因素往往处于不可避免的无知状态”，^[4] 同样，指导行动的知识也远未达到“完全”的状态，致使委托人对官僚的控制每每陷入宿命式的困局。然而，官僚自主性的存在毕竟扭曲了官僚组织原本服务于委托人的目的，甚至对公共利益产生极大的危害，因此，置身于不同体制的各类委托人始终没有放弃矫治官僚自主性的努力。

在宪政分权体制中，官僚自主性集中表现为行政机关脱离议会的控制而自行其事；在君权政治时代，官僚自主性体现为官僚群体的消极不作为和谋利活动，君主对官僚集团的控制往往随着时间的推移而日渐松弛；在社会主义国家，官僚自主性问题除受到传统君权政治与现代官僚制的流弊影响外，也折射出体制的特殊性，表现为官僚机构或个体相对于党政领导层与群众的双向利益自主性。不论在哪一类体制空间中，官僚自主性都源自官僚群体的理性自利动机，以及外界所无法企及的专业技术与信息获取等优势。

尽管西方学者曾就如何规制官僚自主性做过富有参考价值的研究，但中西体制环境有别，西方以议会控制为主的矫治方案未必完全适用于社会主义中国。君权政治时代也曾创设了诸多官僚控制工具，有些甚至沿用至今，但这类政治形态只能采用体制内的控制手段，如考绩、监察等，而不可能引入民众作为正式监督者，^[5]依然无法解决委托人的信息劣势、官员的可信承诺等核心问题。社会主义中国曾经在某个特殊历史时期通过群众运动来冲击官僚机构，但又导致社会陷入无序、混乱的状态。因为官僚制机构奠基于专门训练、功能专业化、以坚定的态度熟练地应付职务上。如果官僚机构停止运转或受到外力阻挠，混乱即不可避免。^[6]丁学良对此归纳出两点：第一，官僚制是中国政治最根本的传统；第二，中国政治和社会管理的两难就是，既不能不要官僚制，否则社会管理就会大乱套；但如果不对官僚制的根本弊病进行有效制约，特权和腐败就会日益加深，而这又是中国在过去几百年里社会冲突激化与政治衰败的首要原因。^[7]

矫治官僚自主性需要更新行动方案。近年来，国内一些城市开展“万人评议政府”等活动，为控制官僚创制了新的工具。地方党政领导通过在政府绩效评价过程中引入公众参与，以衔接体制内外两套控制逻辑，实现垂直监督与水平监督的功能互补。本书将立足于杭州的典型案例，集中探讨如下议题：“公众参与式”绩效评价是如何发生与演进的，且蕴涵着怎样的政治逻辑；社会主义中国如何回应官僚自主性问题，其官僚控制模式又具有怎样的特质。

杭州的“公众参与式”绩效评价自2000年起步迄今，不但在制度设计上多有独到之处，而且发展过程也充满了矛盾与张力。笔者试图沿着“制度—过程”两条线索解析其十余年的实践历程，进而发掘个案背后的普适性元素，以拓展对官僚自主性问题的理解。