第二节 核心概念界定
一 官僚自主性相关概念
（一）官僚
学理上的“官僚”是有描述意义的中性词，并不必然带有贬义，一般被用来定义官僚机构的全职雇员，与“公务员”是同义词，即行政管理者；但它在大多数时候被用来描述有独立可辨识预算的官僚机构中的资深官员。[8] 官僚也可简单界定为由非选举方式产生的官员或公务员。[9] 布劳则从组织的角度来理解这一语词，“官僚可以被定义为正式成立的、以获取最大管理效益为目的的组织”。[10] 国内有学者认为，官僚可以理解为技术官僚，与民选的政治官员以及文官序列中的任命官员相区别，也不同于党派精英。[11]
“官僚”的内涵在中西语境中有着不可否认的差别。西方宪政分权体制中的官僚专指相对于立法和司法系统而言的行政分支工作人员，而中国的体制特征为党的领导及议行合一，国家机构间并非类似西方的分权制衡关系，因而“官僚”也不是政府工作人员的专属称谓。习惯上，党委及人大、政府、法院、检察院等国家机构乃至人民团体的工作人员都会被视为“官僚”。[12]此外，笔者也认可布劳的观点，还有必要从组织角度来理解“官僚”的内涵，即关注机构本身的活动。
（二）官僚制
据阿尔布罗考证，“官僚制”语词由18世纪法国的德·古尔内发明。《法兰西学院辞典》在1798年收入了“官僚制”，定义为“政府机关的领导与职员的权力与影响”。《德国外来语辞典》1813年版中，官僚制的定义是“各个政府机关及其分支所宣称具有的对本国公民的权威或权力”。阿尔布罗认为，在最新的习语中，官僚制概念既包括了制度也包括了群体类别。例如从英语语法上看，加有冠词the或a的bureaucracy，指的是官僚的总称；而无冠词的bureaucracy，指的是行政程序。[13]
日常用语中的官僚制是一个贬义词，意味着无意义的行政常规或“文牍主义”。[14]米塞斯指出，“官僚”、“官僚制度”总是意味着对人、机构或各种办事方式的蔑视与批评。[15]但海伍德强调，社会科学中的“官僚制”概念也是在更具体、更中立的意义上使用的，官僚制的核心功能是履行或贯彻法律与政策。[16]尼斯坎南认为，官僚制一词一般被用来描述一系列官僚机构及它们与外部环境的关系，有时也在更一般的意义上指称官僚机构的组织结构、方式和行为特征，也有许多学者用来指称所有大的现代组织。[17] 布劳从组织原则和效率的角度肯定了官僚制的存在价值。他将科层制（Bureaucracy）理解为在大型组织中对工作进行控制和协调的组织原则，“科层制不只是指政府部门、工商组织、自愿者组织，任何组织，只要有行政任务，都有科层制”。[18]
韦伯为研究官僚政治提供了深刻洞见。他认为官僚制的合理性在于它使行政法规约束以及要求知识成为决策基础成为其主要特征，[19] 并识别出官僚制模式的多个特征：层级制，按层级划分劳动分工，每个官员有明确界定的权限，在履行职责时对上级负责；连续性，职业结构提供有规则的晋升机会，公职成为专职的、领薪的职业；非人格性，工作按照既定规则进行，而不听任于任意和个人偏好；专业化，官员们根据实绩进行选拔，依据职责进行培训，通过存档的信息对他们进行控制。[20] 毕瑟姆还根据四种学科对官僚制概念进行分类：比较政治学将官僚制理解为“官僚的统治”，意指行政职位为职业文官所占据（把持）的体制；组织社会学意义上的官僚制指的是一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政（管理）体制；公共行政（管理）学中，官僚制意味着与私人组织中行政管理相对的公共行政管理；政治经济学则将官僚制定义为一个非市场的组织，它的资金来自于上级联盟的一般拨款。[21] 以上观点似乎将官僚制作为普遍现象加以探讨，而无涉其生成的体制背景。
（三）官僚主义与官僚自主性
官僚主义（Bureaucratism）概念在国内的官僚政治研究中较为常见。《中国大百科全书·政治学》有关条目称，“官僚主义”一词在汉语中出现较晚，是从西方转译过来的，泛指不负责任的领导作风。“官僚主义的特征是领导者脱离实际，不了解下情，高高在上，贪图舒服，满足现状，做官当老爷；饱食终日，无所作为；遇事推诿，办事拖拉，不负责任；不按客观规律办事，独断专行；讲求官样文章，繁文缛节等等。表现形式有：命令主义、文牍主义、形式主义、事务主义。”[22] 简言之，官僚主义概念强调的是官僚消极无为、规避责任、办事低效的一面。
官僚自主性的相关研究则更强调官僚理性谋利的另一面，即如德·古尔内对官僚制的指责，并不在其行动违法越权，而在于这种统治活动已成了它自身的目的。[23]不同类型学者基于多样化视角对官僚自主性问题做了精辟论述。马克思主义者将官僚自主性视为官僚机构脱离了社会各阶级尤其是统治阶级的控制，谋求自身的利益。马克思指出：“官僚政治的普遍精神是秘密，是奥秘；保守这种秘密在官僚政治内部靠等级制，对于外界则靠它那种封闭的同业公会性质。……就单个的官僚来说，国家的目的变成了他的私人目的，变成了追逐高位、谋求发迹。”[24] 波朗查斯认为，“整个官僚问题在于官僚构成一个特殊范畴……它的特殊功能（说明它是一种范畴的那种功能）并不是由它的阶级成分直接决定的……它所依靠的是国家机器的具体功能”。[25]认识到官僚特殊利益的存在也是理解马克思主义国家相对自主性理论的一个关键点，因为官僚集团是国家政权的实际操作者，官僚行动的意志自主影响了国家的偏好与行动。[26]
公共选择学派对官僚自主性的解读则预设了政治—行政二分的体制背景。袁瑞军认为，官僚自主性是指官僚机构或个人超越其法定地位和职能，超越政治家的控制，在公共决策过程中发挥主导作用的现象。[27] Licari也强调，“自主性是官僚权力的关键成分，它是决定政策如何执行的能力”。[28]王巍则指出，官僚自主性是源自韦伯式公共行政体制的衍生属性，包含着公益性和自利性的双重意蕴。[29] 这类讨论所关注的焦点不再是官僚机构与社会阶级的关系，而是执行机构脱离决策机构（议会或政治家）控制的问题。
另外，韦伯对官僚制所作的超阶级分析更具有综合性。他认为，“一个发展成熟的官僚制，其权力经常极大，（在正常情况下）甚至可说是凌驾性的。政治的支配者在面对训练有素的官吏时，经常会发觉自己就像个面对着‘专家’的‘外行人’”。韦伯意义上的支配者可以是人民、议会、贵族合议制、总统或世袭君主。[30] 因而官僚的自主性可能是相对以上任何权力委托人而言的。
再就其类型而论，笔者认为：根据行为动机，可将官僚自主性区分为正向进取型、反向进取型、正向无为型、反向无为型四种类型（见表0—1）。
表0—1 官僚自主性的类型
正向进取型，即官僚行使自由裁量权可能基于公益并且产生积极效果。官僚自主性的正面效应得到了部分研究者的肯定，认为若对官僚机构实行完全的民主控制，不仅会因官僚机构强烈且有效的抵制而导致不稳定，同时也将限制官僚制在效率、有效性等方面的积极作用。[31] 反向进取型指官僚的“积极作为”却可能罔顾乃至危害公共利益，前述的理性谋利活动即属此类。正向无为型指官僚行动的不活跃，并无损甚至还有利于公共利益，例如减少其对市场和社会的不合理干预等。反向无为型即通常所说的“消极不作为”，包括推诿、拖沓、低效等，是官僚制惰性的体现。
本书所探讨的规制对象为官僚的两种反向自主性，其共同特点在于官僚机构体现出欲脱离委托人控制的意志自主，并且背离了公共机构的本来目的。值得一提的是，反向自主性既涵盖了官僚机构及个体不受法制规约的自利活动，也指涉效率低下的官僚制弊病。
官僚自主性的类型还可以根据行动主体区分为机构自主性与个体自主性。具体说来，作为集体的官僚机构与作为个体的部门首脑、普通职员，皆有可能背离权力委托人的意志而自主行动，但各自的行动目的却有所不同。例如，官僚机构既可能追逐公开或半公开的部门利益，也可能谋求隐蔽或非法的个别领导及小团体利益；官僚个体的目标通常为私人利益，在部门首脑与普通职员之间也会发生目标分歧。
相对来说，官僚自主性比“官僚制”语词具有更明确的行动分析取向。而与“官僚主义”概念相比，官僚自主性的内涵更为丰富，可与前者形成兼容关系。例如，官僚主义多是描述干部脱离群众的现象，而官僚自主性则揭示了官僚群体相对于政治领导层与公众的双重独立性。另外，“官僚主义”语词的规范色彩较浓，官僚自主性则更适合作为一个中性的分析概念。
（四）官僚自主性概念的适用性
有学者认为，公共选择理论的官僚自主性概念无法适用于中国的现实，因为产生官僚自主性的前提是政治与行政分离，而中国是政治与行政合一的体制，不存在类似西方相对分离的制度架构，以及政治—行政二分的思想传统。[32] 在二分的结构中，政治是表达国家意志的功能，而行政是执行国家意志的功能，[33]也可将官僚自主性理解为行政分支相对于议会控制的自主性。相比之下，中国的政治体制并未有如此清晰的政治—行政职能划分，无论人大与政府关系还是党政关系都不能与之比附。
例如，官僚自主性现象在西方反映的是议会对政府行为控制机制的失灵问题，然而中国各级人大的政治委托人角色并没有得到明确的法律界定，更缺乏有效的制度支撑和具体的运作机制；[34] 再从党政关系看，西方国家的执政党只是掌握了行政权和部分立法权，而中国共产党是居于国家领导地位的执政党，掌握立法、行政、司法、军队等全部国家权力，并且实行“党管干部”制度，因此国家公务员制度不实行“政治中立”，公务员也不“超党派”。[35] 可见，官僚自主性概念在中国的体制背景下仍需要接受推敲，应准确回答“究竟相对于谁的自主性”这一关键问题。
其实，对官僚自主性的解读并非只有公共选择理论一种视角。从马克思主义的阶级中心视角看，官僚自主性在阶级社会是普遍现象，列宁、毛泽东、邓小平也都论述过社会主义国家的官僚主义问题。如果在韦伯超阶级分析的意义上，还可将官僚自主性理解为官僚机构或官僚群体脱离了统治者控制、谋求狭隘团体利益的现象，而统治者可能是君主、统治阶级、人民、政治机构，等等。因此，官僚自主性现象并不局限于宪政分权体制，官僚自主性概念也依然可适用于当代中国政治研究。具体到杭州案例中，官僚自主性主要相对于党政领导层而言，从根本上说也是对公众利益的违背。
二 “公众参与”、“政府绩效评价”的相关概念
（一）“参与”的衍生概念辨析
政治参与、公民参与、公共参与、公众参与等概念都被用来界定公民影响政府的行动，但它们也各有侧重，存在具体差别。“政治参与”通常将主体限定为普通公民，参与的目的是影响政府的决策、执行与人事等方面。持此观点的有维巴、尼、亨廷顿、纳尔逊、蒲岛郁夫等学者。[36] 《布莱克维尔政治学百科全书》则主张“政治参与”适用于参与制定、通过或贯彻公共政策的行动的任何人，无论他是当选的政治家、政府官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参加政策的形成过程。[37]鉴于中国的价值系统和实践过程有别于西方，邹谠曾提出政治参与概念在中国的适用性问题。[38] 史天健则归纳了北京市民政治参与的多种形式。[39]
“公民参与”较“政治参与”概念的外延要宽泛，参与的对象不仅仅局限于政治范畴。维巴超越了对选举过程中的公民参与的关注，将视角放宽到不同议题上的广泛的公民参与方式。[40]
国内倡导“公共参与”概念的研究者，突出参与主体的多元性：可以是公民，还包括企业、非政府部门、行业协会等社会组织。[41]但是蔡定剑认为“公共参与”概念只强调了参与的过程，而没有揭示出参与主体。他主张使用“公众参与”概念，强调公众参与并非参与主体为利益或表达意见而采取的单方面行动，而是一个政府与公众互动决策和治理的过程。[42]
杭州案例中的参与对象比较明确，即评价政府部门的绩效。参与主体容纳了九个投票层面，有些层面甚至专为上下级政府而设，故不能简单套用公民参与或政治参与概念。与此同时，普通市民代表达到万人左右，占参与主体的2/3，权重也明显高于其他层面，而公务人员在统计学意义上与其他层面代表基本是平等的，这一点又凸显了公众参与的特质。因此，本书将采用“公众参与”这一相对准确的概念。
（二）政府绩效评价的概念
政府绩效是最近三十年随着西方国家行政理论创新而确立的一个重要概念，也被称为“公共生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”等。[43] 它指的是政府部门的成绩或表现，包含了三层意思：经济、效率与效果。经济是指以最低可能成本，供应与采购维持既定服务品质的公共服务，它关心的是投入的数量，而不关注其产出与服务品质；效率是指投入与产出之比例，效率指标通常包括服务水准的提供、活动的执行、每项服务的单位成本等；效果是指目标实现的程度，效果指标通常以产出和结果之间的关系加以衡量。[44]
詹姆斯·威尔逊将政府绩效评估理解为这样一种制度设计：在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府公共部门的标准。[45] 国内有研究者认为政府绩效评估是指以一定的时段为界限，对政府绩效进行测量和评价，以期改善政府行为绩效和增强控制的活动。[46]蔡立辉将其定义为“根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级”，认为政府绩效评估体现了放松规制和市场化的改革取向，而且是一种以结果为本的控制。[47]总的看来，政府绩效评估意味着依据一定标准对政府管理和服务的效果、效率、效能等方面作出评价。另外，目前的学术语境中，政府绩效评估与绩效评价虽有细微差别，但也能通用。多数研究人员通常并不区分绩效考评、绩效考核与绩效评价的差异，而将它们简单地等同。[48]
“公众参与式”绩效评价则是指公众通过一定的机制介入政府绩效评估过程，独立做出满意度等方面的判断和评价，其测评结果将成为政府内部考绩奖惩的重要依据。有研究者指出，参与式政府绩效评价是由政府启动和实施、以公众参与为特征的政府绩效测量和考核，公众主观评价是其典型的实践模式，即根据公众感知采用定性化指标对政府服务质量进行的整体评判，主观性、整体性、定性化是其基本特征。[49]王锡锌认为参与式绩效评价的必要性基于公共政策的“公共性”要求，意味着公众是政策的“顾客”。他归纳了“参与式”绩效评价的模型特征：以民主为制度价值基础，将公共政策的“公共性”作为关注的核心；以民众的大规模参与和直接评价为主要形式；民众的主观满意度成为公共政策效果评价的核心指标；着重验证公共政策对民众偏好和价值选择的汇集程度及效果。[50] “公众参与式”绩效评价在现实中对应于各地开展的“万人评议政府”活动。
（三）政治领导层、官僚机构与公众
这组语词是对杭州案例中相关行动者角色的界定。所谓的政治领导层主要指党委、政府系统的决策层，有时也涉及人大、政协、法院、检察院的领导层。以往有论者将绩效评价中的“政府领导”界定为具有利用评议结果对被评议部门或单位进行奖励或惩罚权力的政府部门领导。[51] 这一界定至少不适用于杭州案例，因为应用考评结果的主要为党委、政府领导，同时人大、政协等领导也是考评的重要参与者。尽管在“以党领政”的体制下，政府、人大等领导大多属于各级党委成员，且党委实际主导着杭州政府绩效评价的发展等，但为了兼顾上述机构领导各自在控制官僚方面的作用，同时避免行文过程中的角色混淆，笔者采用“政治领导层”来统称这一行动群体。
书中的官僚机构主要指党委、政府的下属部门（执行机构），也包括人大、政协机关和“两院”。在西方宪政分权体制下，政府绩效评价不会涵盖立法和司法机构。但是在社会主义国家，立法、司法、行政机构都处于执政党的统一领导下，站在执政党的角度，它们也都是需要加以规制的官僚机构。另外，尼斯坎南归纳了官僚机构的特征：组织的所有者和被雇佣者并不挪用收益与成本之差的任何一部分作为个人收入；官僚机构是非营利组织，它至少一定程度上是依靠周期性拨款或赠款获得财政资助的。[52] 就这两点来看，党政部门、人大和政协机关、审判和检察机关等也都具备官僚机构的基本特征。
公众代指参与政府绩效评价的九个社会层面代表。如前所述，参与主体的成分复杂，有论者曾对此使用“群众”概念，认为“群众”在狭义上是指与政府官员相对的普通百姓，而在广义上泛指人民大众，是每个参与评议的人，不管是群众还是领导，都仅代表个人，不代表组织或其所任职务。[53] 然而，群众概念的政治色彩浓郁，而且本身就是相对于党员干部而言的，将“领导”再次化为“群众”的解释显得有些牵强。相比之下，“公众”是一个更接近本文研究对象的概念，突出了参与者身份构成的包容性与行动的公共性。