三 低温雨雪冰冻灾害考验应急管理预案

应急管理体制建设，是我国改革开放以来随着经济社会的发展而逐步纳入国家能力建设的一个重要方面。其重要的转折点是基于2003年举国应对SARS疫情的经验和教训，以及随之而来的禽流感、矿难、污染等重大灾祸。

2006年1月8日，国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，10日颁布了《国家自然灾害救助预案》，为全国各级政府制定突发公共事件、自然灾害救助预案提供了规范。6月15日，国务院发布了《关于加强应急管理工作的意见》（国发〔2006〕24号），认为“加强应急管理，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现”。该意见指出了“我国应急管理工作基础仍然比较薄弱，体制、机制、法制尚不完善，预防和处置突发公共事件的能力有待提高”的现状，确立了“以邓小平理论和 ‘三个代表’重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本、预防为主，充分依靠法制、科技和人民群众，以保障公众生命财产安全为根本，以落实和完善应急预案为基础，以提高预防和处置突发公共事件能力为重点，全面加强应急管理工作，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展”的指导思想，提出了“在 ‘十一五’期间，建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系；健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；完善应急管理法律法规，建设突发公共事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系，形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局”的工作目标。

可以说，从2006年以来，我国在应急管理的法制建设方面取得了突破性进展，尤其是2007年8月30日颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，为我国应急管理体制的建设提供了国家基本法的保障。明确了“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”法律要求。形成了国家总体应急预案（1项）、省级总体应急预案（31项）、国务院部门应急预案（85项）、国家专项应急预案（20项）的应急预案体系。其中，国务院部门、国家专项、省级应急预案在地方、部门、行业中也形成了逐级落实的应急预案系统性结构。建立了国家应急管理工作体系：领导机构——国务院、办事机构——国务院办公厅应急管理办公室、工作机构——国务院有关部委、地方机构——地方各级人民政府、专家组——应急管理人才库。以“一案三制”为标志的应急管理预案和法制、管理体制、运行机制趋于完备。但是，结构性的完备并不等于综合效能的完善。

制定应急预案，是我国社会管理体制建设中实施有效应急管理机制的重要措施。应急预案以“以人为本、减少危害”，“居安思危、预防为主”，“统一领导、分级负责”，“依法规范、加强管理”，“快速反应、协同应对”，“依靠科技、提高素质”为基本原则，要求“建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制”，通过各地区“因地制宜”的预案设计，在常态化的预防、模拟、演练中形成各部门、各行业的协同联动机制，以便在自然灾害等突发事件来袭时能够快速启动，最大限度地抗御和减轻危害。因此，当2008年低温雨雪冰冻灾害袭来之时，随着中央气象台、国家减灾委、民政部等紧急启动应急管理的响应机制，受灾地区政府也纷纷启动了应急预案，发挥了迅速反应、指挥有序、协调联动、应对有力的重要作用。本报告所涉及的内容正是从全局到局部、从专题到个案对抗击这场重大自然灾害的行动及其应急管理机制进行的实证性调查研究。在应对2008年南方低温雨雪冰冻灾害的过程中，从中央到地方、从部门到行业、从社区到乡村，形成了抗灾、救灾、减灾、赈灾的应急管理工作网络，其中也包括民间传统抗灾措施和乡里自我救助的各种行动，新闻媒体为这一举国动员、万众一心的抗灾壮举提供了强大的精神动力和舆论支持，展现了我国《中华人民共和国突发事件应对法》颁行之后，从中央到地方各级人民政府在应急预案的制定及其启动实施中联动体制和运行机制的保障作用，经受了严重低温雨雪冰冻灾害的考验。

同时，我们也必须看到，毕竟我国在构建和实践应急管理体制和机制方面仍处于起步阶段，无论在应急管理预案的制定方面，还是预案启动后的实施能力方面都存在着一些问题。例如，地方各级政府应急管理预案的制定，存在逐级套用国家、省区市政府应急管理预案的基本内容、结构和话语的现象，而“因地制宜”地从本地区自然地理、气候环境、城乡分布、交通运输、电力供给、经济类型、社会生活等实际状况出发，对既往经验教训进行梳理、分析，进行针对性的应急管理设计明显不足。有的地区虽然制定了几十个单项预案，但是这些预案之间缺乏联动的统筹机制，在实践中出现各行其是的紊乱。这场抗击低温雨雪冰冻灾害的应急行动，需要气象、铁路、民航、公路、电力、公安、民政、医疗等诸多部门之间，中央与地方之间及时有效地沟通和联合行动，这方面的网络机制尚存在问题，“缺少整合条条与块块应对巨灾的综合性预案”。在一些地区，制定的应急预案缺乏纳入常态工作范畴给予演练、模拟性实践和根据本地区实际进行完善的过程，特别是应急预案所涉及的各个部门之间协调运作尚未达成完备、有效的联动机制。在一些地区，特别是基层的应急管理机构由于编制、人员、设备、资金等各方面的因素，尤其是自然灾害等突发事件本身的“非常态化”，很容易造成对应急管理常态化重视程度的缺失，这也导致一些基层应急管理机构有名无实，甚至运行机制的“休眠”状态，不能适应“快速反应”的响应、动员、指挥、协调、联动等应急要求。此外，在面对突发自然灾害的侵袭，各地方自主的抗灾、救灾、减灾、赈灾能力明显不足，依赖外部援助的需求过程，也常常导致灾情加重、次生灾害的出现。我国的一些基础设施建设在设计、施工和维护措施等方面，也缺乏对全球气候变化及其对我国的影响等方面的预期性考虑。甚至，很多社会行业还没有做好应对巨大自然灾害的准备。

例如，低温雨雪冰冻灾害发生后，我国的保险业界为减少地区、企业、行业和家庭的损失，恢复灾区的生产生活秩序，开展灾后重建做出了积极贡献。截至2008年3月5日，保险业界共“接到灾害保险报案101.7万件，支付赔款22.3亿元，捐款6000多万元”。但是，“尽管保险业积极主动赔付，但与低温雨雪冰冻灾害造成的损失相比，保险赔偿所占比例明显偏低，还不到2%，远远落后于全球30%以上、发展中国家5%的平均水平，这说明我国的保险覆盖面还非常低。多数企业、基础设施、农作物没有参加保险，经济损失无法得到补偿。有的即使参加了保险，也只选择少数风险较高的项目，保障不全面、不充分”。这一实例表明，在我国保险业发展的进程中，保险、防损意识的社会化程度依然有限，保险业在注重发展业务的同时对重大灾害事故的应急处置也缺乏重视，加之我国尚未建立起巨灾保险制度，利用保险手段分散巨灾风险的能力还比较有限。作为改革开放以来伴随着社会主义市场经济体制建设而不断发展壮大的社会保险业，对我国来说总体上还是一个需要不断发展完善的社会事业，即使存在这样那样的缺失和问题也不奇怪。但是，这场灾害对关系国计民生、经济社会生活命脉的传统产业提出的挑战，同样十分严峻。

例如，国家电力监管系统在应对这一突如其来的低温雨雪冰冻灾害过程中，就切实感受到“缺乏有效的电力应急平台”，导致电力监管部门不能即时获取现场电力设施受灾、损毁和修复等情况，对实时和全面的电网运行状况和运行数据不能及时掌握，影响了应急判断、应急决策和应急指挥。同时，由于电力企业一般不设置专业应急抢险队伍，应急技术装备缺失，在组织实施抢修时物资运输也遭逢交通阻碍的影响等，尤其是“地方电力企业从物资、技术、人员三个方面得不到有力支援，一定程度上使灾害损失和持续时间扩大”。在这方面，中国社会科学院学部的综合研究报告对这场特大自然灾害进行的灾害链分析表明：“南方交通有赖电力，电力有赖能源，能源有赖运输，社会经济运行在这次特大自然灾害面前表现为一个恶性循环，而电力则是总开关。”电力设施这一“总开关”受损，必然产生“一损俱损”连锁反应，甚至使很多其他行业的应急预案在“动能”受到制约的条件下，失去了功效和应急能力。这些都是深刻的教训。

2008年南方地区罕见的低温雨雪冰冻灾害对电力、交通、通信、社会秩序和人民生活造成的严重影响，也凸显了各部门、各行业、各地区应急、应对能力不足的现状。应急管理的预案的编制既要立足于本地的实际和既往的经验，也要对预期可能出现的突发性事件、自然灾害的规模和力度做出层级性的准备。而后者则是在预案中不可忽视的要素。例如，“广州火车站应对旅客滞留的预案是1998年编制的，按滞留旅客15万～20万人编制的。2008年春节前夕，广州火车站共滞留旅客200多万人，以致预案失效”。可见，编制预案也需要有超前意识，有备无患。当然，预案不是万能的，也不是一成不变的，它需要在应对灾害等突发事件的实践中去检验，在吸取经验教训的过程中去完善。灾害本身的突发性和严重性，应对预案存在的缺失和功效，都为我们全面贯彻落实国家的相关法律和政策，加强应急管理体制的构建，加快应急管理队伍和救援队伍的培养，改进救灾物资储备的布局，提高救灾设备的科技含量提出了新要求。