四 不断完善应急管理体制和提高抗灾救灾能力

我国自2003年SARS疫情之后开始建立的应急管理体系并初步形成的全方位、多层级、宽领域的应急预案，在2008年这场历史上罕见的大范围低温雨雪冰冻灾害中，经受了首次实战检验。随后，接踵而至的3月14日西藏拉萨严重暴力事件和5月12日突发的汶川大地震，则对我国应对重大突发事件、重大自然灾害的应急管理体制提出了新的挑战。在经历了2008年这些重大的突发事件和自然灾害之后，总结经验、反思缺失也成为完善我国应急管理体制和提高抗灾救灾能力的必然要求。我国应急管理体系的不断完善，需要国家、地方、各行各业在应对突发自然灾害综合能力的实践考验中，针对“我国经济社会发展和灾害应对工作中还存在着一些问题和薄弱环节”，加强对应急预案及其运作机制的综合能力的建设。实践证明，除了预案和应急响应机制等因素以外，这场灾害所暴露的问题也突出了社会管理综合能力的欠缺，其中包括抗灾、救灾、减灾等方面的意识和能力。

这场灾害造成了受灾地区经济社会和人民财产的重大损失，国家在抗灾、救灾和恢复重建方面投入了大量的资金和人力，社会各界广泛的捐款、捐物也为灾区人民共克时艰提供了雪中送炭的效应。但是，在实践中，这场灾害所牵动的社会各行各业，或多或少都存在着防灾、抗灾、救灾能力不足的问题。这方面的缺失，虽然受制于我国经济社会发展水平的总体条件，但是在现有资源和能力的储备、布局、配给等方面的调控，也存在诸多问题。因此，要充分认识到我国防灾能力尚不够完备，经济发展与防灾能力尚不适应，加强防灾与应急预案和救灾物资储备的研究与实施，也成为重要的聚焦点。

我国中央救灾物资储备制度始建于1998年，是当年河北省张北地区抗震救灾实践的产物，也是针对救灾物资缺乏统一规划协调弊端的抉择。根据党中央、国务院的决策，当年民政部、财政部发出了《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》，提出了“为提高灾害紧急救助能力，保证灾民救济工作的顺利进行，促进灾区社会的稳定，中央和地方以及经常发生自然灾害的地区都要储备一定的救灾物资”的要求。根据这一通知的要求，沈阳、天津、郑州、武汉、长沙、广州、成都、西安被确定为首批8个代储点，分别负责东北、华北、华中、华南、西南、西北各个区域。其后，广州调整为广西南宁，增加了哈尔滨、合肥，形成民政部所辖中央救灾物资10个代储点的全国布局。我国中央级救灾物资储备制度，实行“专项储存、合理布局，快速高效、保证急需，集中管理、保证安全，专物专用、严格审批”的管理体制和工作机制。同时，地方也根据实际建立了相应的救灾物资储备库。2002年，民政部、财政部联合制定了《中央级救灾储备物资管理办法》，对我国救灾储备物资的采购、管理、调拨、使用、回收和责罚从法制的高度作出了规范。截至“十五”末，我国已设立了10个中央级储备库，在31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团建立了省级储备库；251个地市建立了地级储备库，占所有地市的75.3%; 1079个县建立了县级储备库，占所有县市的37.7%。这些储备库在安置受灾群众和保障灾民基本生活需求等方面起到了巨大作用。

实践证明，从中央到地方救灾物资储备体系的建立，对我国应对自然灾害、紧急救助灾区人民和降低灾情损失等方面，发挥着至关重要的作用。但是，实践也证明，到2008年低温雨雪冰冻灾害以及随之而来的汶川大地震，我国的救灾物资储备体系还不能适应应急管理的要求，物资储备不足、品种较少、储备库分布不均的弊端越来越突出。首先，救灾物资储备的品种单一，即棉、单帐篷。这虽然保障了受灾群众遮风避雨的居住问题，但是衣、食、饮水、照明、取暖等民生迫切之需则不在储备物资之列。其次，我国的救灾物资储备不仅空间有限（中央级最大的仓储空间如天津、郑州的中央代储点也只有10000平方米），而且帐篷储备量也明显不足。2004年中央级救灾物资储备库储存的棉、单帐篷为157990顶，民政部移交各地区救灾物资储备库的棉、单帐篷为212560顶，总计37万余顶。而汶川地震10天后对帐篷的需求就达到90万顶，满足这一迫切需求的生产、调拨、运输过程需要一个月。再次，由于救灾物资仓储布局不平衡、救灾物资储备品种单一且数量不足，在组织应急投放过程中往往因调运的困难而迟滞救灾的及时性和减灾的有效性，以及运输成本的困扰。救灾物资能否在最短的时间内调运到灾区，是考验国家应急能力的重要指标，救灾物资储备能否适应灾区灾民的基本生计需求，是践行“以人为本”的重要标志。对于我们这个自然灾害多发、国土面积广阔、人口众多的国家来说，救灾物资储备的布局、救灾物资品种的常态储备，显得尤为重要。因此，“宁可备而不用，不可用而无备”，也成为我国2008年以来完善应急管理体制的重要原则。当然，在这方面还涉及救灾物资储备的资金投入、救灾物资储备的科技含量等一系列问题。其中，也包括中西部地区地域辽阔、人口密集程度不一、交通运输能力不足、地方财政困难等实际问题，需要将救灾物资储备和救灾能力纳入区域经济社会协调发展之中。

2009年，民政部对中央救灾物资储备库进行了重新规划和布局，数量增加到24个，并陆续开始建设。民政部在广泛征求意见的基础上编制的《救灾物资储备库建设标准》出台，为中央与地方各级救灾物资储备库建设提供了国家标准，明确了不同层级救灾物资储备库的规模等各方面的技术指标。现已建成的昆明中央救灾物资储备库，是规模最大的救灾物资储备库，可停放起降直升机，救灾物资储备能够满足70万灾民的基本生活需求。救灾物资品种也由过去的单一品种（帐篷），扩大到主要生活需求品（棉被、衣服、净水器、火炉、炊具等），还包括救灾设备、工具等。同时，针对我国应急管理体系在人才队伍建设方面的缺失，国务院办公厅发出了《关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发〔2009〕59号），确定了坚持专业化与社会化相结合，着力提高基层应急队伍的应急能力和社会参与程度，形成规模适度、管理规范的基层应急队伍体系的指导原则，要求通过三年左右的努力，达到县级综合性应急救援队伍基本建成，重点领域专业应急救援队伍得到全面加强，乡镇、街道、企业等基层组织和单位应急救援队伍普遍建立，应急志愿服务进一步规范，基本形成统一领导、协调有序、专兼并存、优势互补、保障有力的基层应急队伍体系的建设目标。民政部等相关部门，在加大救灾物资储备的数量和品种、建立物资调运和储备的管理信息系统、出台救灾物资行业标准等方面进行了一系列制度、规范建设。为我国的应急管理体系的建设和完善进行了多方面的努力，并在此基础上，制定和发布了《民政部关于加强救灾应急体系建设的指导意见》（民发〔2009〕148号），可以说是对2008年一系列重大自然灾害经验教训的系统总结，也是对我国救灾应急体系全面建设和发展的未来规划。

这份指导意见，从“加强救灾应急体系建设，是关系国家经济社会发展全局和人民群众切身利益的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现”的高度，确立了“以保障人民群众生命财产安全和基本生活权益为出发点和落脚点，以提高救灾应急能力为核心，坚持应急救灾与常态减灾相结合、救灾减灾并重、城市农村统筹、政府社会协同、治标治本兼顾，综合运用行政、法律、科技、市场等多种手段，统筹做好灾前、灾中和灾后各阶段的应对工作，全面提高应对自然灾害的综合防范和应急处置能力，切实保障人民群众生命财产安全，促进经济社会全面、协调、可持续发展”的指导思想。提出了“用3～5年的时间，健全政府主导、分级负责、条块结合、属地为主的救灾应急管理体制；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的救灾应急综合协调机制；建成覆盖各级政府和城乡社区的救灾应急预案系统；建立健全规范、高效的灾情管理系统；建成布局合理、品种齐备、数量充足、管理规范的救灾物资储备系统；完善救灾法律法规，打造救灾科技支撑平台，建立专兼结合的救灾应急队伍；建立部门协调、军地结合、全社会共同参与的救灾应急工作格局，形成具有中国特色的救灾应急体系，全面提升救灾应急工作的整体水平”的工作目标。对加强救灾应急管理体制机制、救灾应急法规制度、救灾应急预案体系、救灾应急队伍、灾情管理制度、救灾资金保障机制、救灾物资储备能力、救灾装备建设、救灾应急指挥系统、应急避灾场所、救灾科技支撑能力、社区综合减灾救灾能力和救灾应急社会动员能力13个方面的建设任务，做出了具体部署。要求在2010年基本形成“纵向到底、横向到边”的救灾应急预案体系。可以说，这些措施和工作目标，都是“08经验”的结果。

应急管理是我国社会管理事业中不可或缺的内容之一，它作为一种非常态的管理，也必须纳入社会管理事业常态建设的范畴，这种常态建设就是制定并不断完善应急管理预案、建设和完善应急监测和预警系统，形成中央、地方、各部门和社会组织之间合纵连横的应急网络协调体系，做好有备无患的救灾物资储备和调度规划，建立和培育专业、高效的应急和救灾队伍，开展全民的应急防灾、自救和自觉维护社会稳定的教育，等等。从这个意义上说，虽然应急管理针对的是“非常态”的突发事件，但是应对突发事件的能力却只有在常态化的准备中才能建立和健全。在这方面，相关法律法规的建设和完善、社会舆论的教育渗透、规范化的各种类型的演练，都是应急管理中至关重要的基本要素。当媒体记者对北京市民随机采访“是否知道市内专设的应急避难场地”时，绝大多数受访者对此难以言对。我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，同时也是一个自然灾害频繁、在相当长阶段面对社会各类矛盾频发的大国，这样一种国情特点不仅需要国家、各级政府、各行各业在应对突发事件方面高度重视，而且也需要民间社会增强危机意识、安全意识和应急管理意识。从国际经验中可以看到，应急管理意识的民间化程度越高，应对危机的国家能力和社会功效也越强。应对危机、应急管理的意识和知识，需要成为国民教育的法定内容。

本报告虽然以2008年南方低温雨雪冰冻灾害为调研对象，但是其调查研究的过程也不断发生着诸如旱灾等重大突发事件。因此，课题组在调查过程中也围绕应急管理这一主题对相关的案例进行了研究。事实上，突发事件与应急管理是我国当前乃至未来日益突出的社会问题类别和社会管理内容。无论是2008年南方低温雨雪冰冻灾害的经验和教训，还是随后发生的汶川大地震、玉树大地震、舟曲泥石流等重大自然灾害，无疑都是对我国突发事件的应急管理和危机处理体系及其运作功能的考验，而在这些接踵而至的自然灾害面前，我国的应急管理体系和抗灾、救灾能力也随之完善和增强。虽然2008年的南方低温雨雪冰冻灾害，在后来的一系列灾害中已经不甚起眼，但是应对这场灾害的过程、教训和经验及其对我国应急管理体系的触动和完善，却构成了“08经验”的主题。

社会政法学部组织的“雨雪冰冻灾害与社会危机应对机制研究”，是2008年立项的中国社会科学院国情调研重大项目。本学部各研究所对本项目的实施给予了积极支持。社会学所、民族所、法学所、政治学所、新闻所分别设立了子课题，组织近40位学者参加。5个子课题组分别从雨雪冰冻灾害引发的社会危机的应对机制、社会支持模式、应对机制的法律问题、公共危机管理、新闻报道与舆情等角度对湖南、湖北、江西、广西、贵州等地区进行调研，最终形成6篇专题报告。2010年，为更全面地研究特大自然灾害的应对机制问题，学部又布置有关研究所对2009年发生的其他特大自然灾害进行调研，形成《西南大旱与广西河池的抗旱救灾调查》等报告。在此，我对参与本项目的各研究所和学者表示衷心的感谢！