二 举国应对低温雨雪冰冻灾害

2008年，是中国改革开放的第30个年头，也是一个艰难而辉煌的年份。年初的低温雨雪冰冻灾害、随之而来的西藏拉萨“3 ·14”事件、“5·12”汶川大地震、奥运圣火传递的国际互动、中国人百年期盼的奥运会在北京成功举行，无不牵动着中国各民族人民、海外华侨华人的心。可歌可泣的悲壮、众志成城的凝聚、欢欣鼓舞的喜悦，演出了一幕幕举国动员的宏大剧目。抗击低温雨雪冰冻灾害则是这一艰难而辉煌年份的一幕序曲。

2008年1月10日，中央气象台发布预报：受来自贝加尔湖地区的一股东移南下的较强冷空气影响，今天夜间起，我国中东部大部地区自北向南将出现明显降温，西北地区东部、内蒙古中东部、东北地区中南部、华北、黄淮、江淮、江汉、江南、华南以及西南地区东部等地的气温将先后下降4℃～8℃，云贵高原东部及长江中下游的部分地区的降温幅度可达10℃。这一预报，揭开了南方低温雨雪冰冻灾害的序幕。在随后的几天中，南方一些省区的灾情相继显现，交通中断造成火车站、飞机场大量旅客滞留，公路阻断、事故频发、旅客受困，一年一度的“中国春运”遭受了天灾的重大困厄，而在那些被冰雪封闭的城镇、乡村和山寨则遭逢电力、燃气、通信、供水、商业等系统中断的困扰，甚至出现房屋垮塌、人员死伤和一些地区与外界隔绝的危机。面对这场突如其来的低温雨雪冰冻灾害，党中央、国务院、各级地方人民政府及时采取措施应对灾害，展开抗灾救助工作，从1月10日开始，国家减灾委、民政部系统启动低温雨雪冰冻灾害四级应急响应，紧急向湖南、广西、重庆、四川、贵州调拨棉帐篷、棉衣棉被等保障受灾群众基本生活的物资。在党中央确定的“保交通、保供电、保民生”抗灾救灾工作原则的号召下，举国上下形成了万众一心抗击低温雨雪冰冻灾害的社会动员和实际行动。展现了中国应对重大自然灾害从中央到地方、从政府到民间广泛的应急管理能力。

从2008年1月10日开始，中央办公厅、国务院办公厅即开始协调和指导相关部门和地方政府应对灾害。随着灾情的蔓延和持续，1月27日温家宝总理主持召开电视电话会议，针对低温雨雪冰冻灾害对煤电油运造成的严重影响部署保障工作。1月29日，胡锦涛总书记主持中央政治局会议，专门研究低温雨雪冰冻灾情，部署做好保障群众生产生活工作。根据党中央的部署，31日，国务院决定成立煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心，其主要职责有五个方面：一是负责及时地掌握全国煤电油运和抢险抗灾有关方面的综合情况；二是协调解决煤电油运和抢险抗灾中的重大问题，特别是突发性的问题；三是督促各地区、各有关部门和单位落实有关政策措施；四是向党中央、国务院报告协调会商的综合情况；五是建立新闻发布制度，统一发布政府信息。这一统筹协调煤电油运和抢险抗灾中跨部门、跨行业、跨地区工作的指挥中心，成为党中央、国务院应对低温雨雪冰冻灾害的应急管理工作中枢。2月1日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署抢险抗灾和煤电油运保障工作。3日，胡锦涛总书记主持中央政治局常委会，进一步研究部署当前低温雨雪冰冻灾害抗灾救灾工作，确定了千方百计“保交通、保供电、保民生”的抗灾救灾工作原则。在此期间，胡锦涛、吴邦国、温家宝等中央领导同志分别多次对煤电油企业、救灾物资生产厂家、南方各省区灾区进行视察和指导，亲临救灾第一线进行慰问。

从低温雨雪冰冻灾害的灾情初现，国家减灾委、民政部即根据党中央、国务院的工作部署，按照《国家自然灾害救助应急预案》及时启动国家救灾四级响应，并随着灾情的加剧及时提升国家救灾响应的级别。在国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心的组织协调下，中宣部、国家发改委、公安部、民政部、财政部、铁道部、交通部、信息产业部、商务部、卫生部、国家民航总局、国家安全监管总局、国务院新闻办、国家气象局、国家电监会、解放军总参、武警、国务院应急办、国家电网公司、南方电网公司、中石油集团、中石化集团、煤炭运销协会23个成员单位，在政策制定、财政支持、物资调运、设施抢修、煤电油供给、医疗卫生保证、救灾力量组织、交通疏导、通信保障、社会安全、商品供应、舆论宣传等诸多方面展开了抗灾救灾工作。尤其是在“保民生”方面，国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心专门成立了由民政部、国家发改委、财政部、农业部、商务部、卫生部、解放军总参谋部组成的救灾和市场保障指挥部，专门协调解决灾区抗灾救灾、城乡居民生活必需品保障和紧急物资供应等重大问题。2月4日，国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心成立抢修电网指挥部，加快灾区电力恢复的速度。

与此同时，各受灾省区地方党委和政府，根据党中央、国务院的统一部署也相继启动应急管理预案，省区市县各级党政领导亲赴抗灾救灾第一线，组织、发动、协调、指挥抗灾救灾行动。在灾情信息方面形成了及时、准确的报送网络，为抗灾救灾的工作决策提供了动态性、预期性的资料。同时，利用地方突发事件预警信息发布平台，每天至少两次向手机用户免费发布交通、天气、卫生等相关信息，利用电台、电视台、各大报纸、各门户网站不间断滚动播出春运信息等方式，多渠道、大范围地发布相关信息，保障人民群众及时了解灾情，安定民心。作为抗灾救灾第一线的各级民政部门紧急动员，迅速启动救灾应急预案，组织转移房屋倒塌的受灾群众，积极筹措救灾物资，顶风冒雪，肩挑背负，给铁路公路滞留旅客和被困群众分发食品、饮用水和棉衣被等物资。截至2月12日，湖南、贵州、江西、安徽、湖北、广西、四川7省（区）共投入救灾人员775.3万人次，发放方便食品2081.9吨、口粮5.5万吨、饮用水56.9万箱、棉被425.4万床、棉衣553.6万件。

在中国任何一次抗灾救灾的行动中，解放军、武警部队都是主力军。在这次抗击低温雨雪冰冻灾害的社会动员和救灾行动中，解放军和武警部队也不例外，充分发挥组织力强、调动及时的优势，截至2月12日，累计出动兵员66.7万人次（其中解放军31.9万人次，武警34.8万人次），组织民兵预备役188.2万人次投入除雪破冰、疏通道路、抢修损毁电路和调拨、抢运救灾物资，在抗灾救灾工作中发挥了骨干作用。为给大雪围困地区运送救灾物资，空军出动飞机41架，飞行174架次，空运棉衣、棉被、蜡烛、应急灯等各种救灾物资3万余件700余吨。动用9架直升机，克服大雾等天气不利因素，为四川宜宾、万源地区和广西桂林地区的边远山区乡镇紧急空投43吨棉衣、棉被等御寒物资和方便食品，解决了受灾群众的燃眉之急。同时，全国公安系统也全面投入了抗灾救灾、维护社会稳定和保护人民安全的行动之中。公安部启动雨雪天气交通管理应急预案，先后派出17个工作组，由部委领导带队分赴14个受灾严重地区，消防、督察、装备等相关部门也迅速派出工作组，深入抗灾一线，与灾区公安机关共同组织抗灾救灾工作。据统计，1月11日～2月8日，广东、湖南、安徽、贵州、浙江、江苏、江西、广西、湖北、河南10个灾区共出动警力593.8万人次，救助群众约743.9万人，疏导车辆约1927.4万辆。全国消防部队组成300多个工作组，3万多人的应急救援机动力量，在打通道路、救助民众、排险抢修等方面发挥了重要作用。

在抗灾救灾的举国动员过程中，国家减灾委、民政部先后针对湖南、贵州、江西、安徽、湖北、广西、四川7省（区）启动国家Ⅱ级救灾应急响应，协调相关部门和地方向灾区调拨棉衣被198.8万件及大量棉帐篷、照明物品，各行各业对灾区的对口支援，也以捐赠等方式解决灾区的紧迫困难。如灾区供水系统遭受冰冻破坏，水表迸裂，建设系统紧急动员供水设备生产厂家组织捐赠供货，截至2月13日，全国已有15个单位的1.985万只水表、1000个配套阀门、5个管径300毫米伸缩蝶阀运往灾区。商务部累计向灾区紧急调运1000万支蜡烛及手电、电池、应急灯等照明设备。民政部会同财政部及时安排中央自然灾害生活补助资金5.35亿元，重灾省份城乡低保对象临时补贴资金7.1亿元；中央财政还对7个重灾省份安排综合性财力补助资金7亿元。截至13日，灾区卫生部门共派出医疗、防疫、卫生监督队伍25115支，医务工作人员18.29万人次，救治伤病员和受灾群众40.22万人次，向基层发放“消杀灭”药械价值1345万元，发放宣传材料993万份；等等。

面对这场严重的自然灾害，全国各族人民、港澳台同胞、海外侨胞，外国政府、国际组织及海外各界都极为关注。截至2月12日，有84个国家政府或领导人、8个国际组织和机构向我国表示慰问，美国、日本、韩国、新加坡、马来西亚、蒙古国和叙利亚等国向我国提供了紧急援助。中国香港、澳门特区政府和港澳台同胞、海外华人华侨积极向灾区捐款。内地各族各界群众更是对支援灾区表现出了极大的捐赠热情。民政部及时协调中国红十字总会和中华慈善总会，向社会公布捐赠电话和账号，并协调和指导受灾省区开展救灾捐赠活动。同时，积极协调外交、海关、质检等部门，建立国外捐赠物资接收的协调机制和快速通道。民政部、中国红十字总会、中国慈善总会及湖南、贵州、江西、安徽、湖北、广西、四川7个重灾省（区）接收救灾捐赠款物约11.95亿元。

在这场抗击低温雨雪冰冻灾害的举国动员中，新闻媒体发挥的作用十分重大。无论是党和国家抗灾救灾的重大决策及领导人深入灾区的身先士卒，还是国家各部委、军队、武警、地方政府、民间团体和人民群众的抗灾救灾行动，都通过报纸、电视、广播、网络等传播载体遍及社会、深入人心、影响世界。在重大灾害发生后，人们的恐慌无助是加剧灾害危害性的重要动因，猜测、谣言、盲目的行为都可能造成危及社会稳定、人身安全的次生灾祸。在这种情况下，广播、电视、网络（甚至手机短信）传播的国家声音，展现的抗灾救灾第一线那些可歌可泣的宏大场面、那些难能可贵的微小场景，都会增强灾区人民脱困的信心，也都会激发全国各族人民以各种形式投入抗灾救灾的激情。正如相关研究所指出的“在危机发生时，媒体给予受众的解释、引导、鼓舞和安慰是人们战胜危机不可或缺的精神动力”。在2008年举国抗击南方低温雨雪冰冻灾害的过程中，中国的报纸、电视、广播、网络和通信平台通过多渠道、多角度对灾情、抗灾、救灾的及时、密集、生动的报道，集中体现了在党中央、国务院的坚强领导下，全国人民万众一心抗灾救灾的坚定信念，极大地展示了国家能力，调动了民间力量，起到了增强信心、稳定民心、激发中华民族精神、为取得抗灾救灾的胜利提供舆论导向的重大作用。

在这场“保交通、保供电、保民生”的抗灾救灾行动中，党和国家、各级党政部门、社会各界和人民群众形成的紧急响应，为我国应对自然灾害危机管理提供了一个具有重要意义的范例。虽然这场灾祸过去不久，就发生了“5·12”汶川大地震，形成了更大规模的抗灾救灾举国动员，但是这场低温雨雪冰冻灾害是在2007年11月1日《中华人民共和国突发事件应对法》正式生效后，面对的第一场重大突发事件。这份法律规范的“突发事件”是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。2008年1月的低温雨雪冰冻灾害即是其中的“自然灾害”。因此，这场低温雨雪冰冻灾害也是对我国应对突发事件法律法规建设的首次考验。