1.4 为什么重要

适用于国际组织行动的法律框架在很大程度上取决于前面提及的四种概念化。那些导致采纳更适合特定情况下争论兴趣的国际组织概念的案例，并不少见。国际组织经常被不加区分地视为：（1）当批评国家主权及其在全球化中的局限性时，国际组织是其成员国的代理人（功能主义）；（2）当批评其缺乏民主上的正当性时，国际组织是自治的强大实体（宪章主义）；（3）当批评其缺乏透明度时，国际组织是行政实体（非正式主义）；（4）当从反对或赞成一体化的价值视角进行批评时，国际组织是“超国家”机构或“软法”机构（特殊主义）。这样的事例不胜枚举，这也证明迫切需要一种创新性的分析，对不同路径的优点和缺点进行阐释。虽然本书基本上是理论性的研究，但是将使用几个事例描述从国际组织的一个或几个概念的应用中得出对国际责任、条约法和越权行为效力的突出影响。出于介绍的目的，对不同概念发挥基本作用的一些情况进行介绍，是有益的；这里选取的是联合国制裁、国际刑事法院逮捕令以及世界卫生组织《国际卫生条例》。

联合国制裁的效力至少取决于两个主体：一是作出制裁决定的国际组织，二是在自己的命令中对制裁进行转化的实体。每一主体采纳的不同观念都会影响制裁的合法性。在2005年和2008年对Kadi 案的判决中，欧洲法院采纳了欧盟内部性问题这一视角，将安理会决议视为国际法。它没有考虑联合国内部性问题这种视角；如果采纳联合国内部性问题的视角，决议很可能属于联合国的内部法律。关于国际组织在跨法律制度活动中的人权义务，采用内部性问题的视角意味着仅适用它们自己的规则体系而不考虑创设其规则的法律制度的观点。这种情况发生在2005年。当时的欧洲法院依赖其法律制度的功能主义概念化，声称在欧洲共同体成立之前所缔结条约项下的国际义务优先于该共同体的法律制度。事实上，当该法院使用条约法来化解联合国和欧洲共同体义务之间的冲突时，就揭示了欧洲共同体法律体系的功能属性。它明确指出联合国义务“显然优先于国内法或条约国际法的每一项其他义务，包括对于那些属于欧洲委员会成员国的国家，它们在《欧洲人权公约》项下的义务，以及对于那些还是欧洲共同体成员国的国家，它们在《欧洲共同体条约》项下的义务”[48]。相反，在2008年，欧洲共同体法律制度的宪章属性（以及因此而具有的封闭性质）优先于联合国法律制度。的确，当该法院指出欧洲“共同体任何措施涉及基本权利方面的效力必须被认为是在一个基于法治的共同体中表达了源于《欧洲共同体条约》的宪章性保障，该条约是一个自治的、不受国际协议损害的法律制度”时，就揭示了欧洲共同体法律制度的宪章属性。[49]尽管结果不同，但是在这两起案件中，法官都没有提及联合国视角的问题。假设从联合国内部性问题的视角来看，欧盟法律可以被视为国际法，而《联合国宪章》第103条规定的联合国义务的首要地位应该优先。[50]可以说，不同法律制度之间的关系最终是异质的，由最强大的、加强其相对视角的法律制度予以主导。[51]

另一个相关的事例是关于国际责任方面的行为归结问题。国际刑事法院上诉分庭最近对Al-Bashir 案作出了判决；该判决是以我即将界定的国际刑事法院的宪章性概念化作为基础。作为宪章性实体的国际组织概念特别与国际刑事法院检察官在上诉分庭提出的一个论点相关。2018年8月14日，国际刑事法院检察官办公室阐释了一种新的理论，用以证实存在对国际刑事法院成员国具有约束力的逮捕苏丹现任总统的义务。[52]在第11段，它声称执行国际刑事法院逮捕令的请求不等于请求行使国家管辖权：“被请求国只不过是法院执行法院逮捕令的代理人，因此，正在行使的执行管辖权是法院的，而不是被请求国的。”从约旦的观点来看，检察官论点的根本理由是，如果国家被视为代理人或代理，那么国家在执行对非成员国现任国家元首发出的逮捕令时，就没有违反其习惯法上的义务。[53]在上诉分庭的听证会上，对国家可以成为国际刑事法院代理人的观点进行了广泛讨论。检察官办公室扩大了国际刑事法院管辖权的性质，它依据的是逮捕令的法律依据，而且逮捕令不被视为国内法律文件或国际法律文件，而是被视为国际刑事法院的法律。检察官这样争辩：“本法院不是另一个国家的司法机构；它在体制上和适用相关规范方面都是超国家的。”[54]法庭之友罗杰·奥基夫（Roger O'Keefe）教授这样回应：“说把官员移交给国际刑事法院，被请求国是作为国际刑事法院的代理人或司法代理行事，这在法律上没有意义。我想指出的是，这还是一个不准确的比喻，因为是缔约国赋予了法院以管辖权，而不是相反。”[55]的确，从纯粹的功能主义视角来看，说成员国是国际刑事法院的代理人毫无意义，因为它们确实保持了作为主权主体的国际义务。他正确地问道：“一个缔约国自己的警察逮捕一个人，一个缔约国自己的法院对该人实施移交程序，怎么可能不等于该缔约国行使其[自己]的刑事管辖权？”[56]唯一可能的回答是，如果人们支持成员国和该组织之间的关系受该组织内部的（而不是国际的）法律管辖的说法，那么国际刑事法院及其成员国对第三方来说就是一个自成一体的实体。

另一个相关的事例涉及特别法论点的应用。《国际卫生条例》是一个特殊的法律渊源，产生于《世界卫生组织组织法》第21条和第22条；为了解决卫生危机，该条例具有罕见的约束力。[57]世界卫生组织大会以简单多数通过了该条例，并在适当通知后对所有成员国生效，虽然成员国有可能在一个短的时期内选择退出。[58]仅根据所选择视角的不同，《国际卫生条例》可以被设定为国际性的或内部性的文书。这种模糊性产生了相关的结果，因为如果该条例是纯粹的内部法律，那么成员国的实施问题可以提交给《国际卫生条例》第56条规定的争端解决机制，而不是根据国际组织责任的一般性规则予以解决。世界卫生组织的法律顾问已经确认，内部规则允许发展一个量身定制的内部法律秩序，它可以避免关于相当小的问题上的法律争议。[59]然而世界卫生组织表示，直接从其宪章性文书中产生的义务必然是国际义务，只是不包括工作人员条例。[60]法律问题在世界卫生组织法律顾问使用的“量身定制”一词中得到了体现。它强调，一个国际组织的内部活动不能总是发生国际争端，因为这将无可挽回地损害该组织的运行。然而，“量身定制”意味着一个国际组织可以自由决定哪些法律问题值得放到国际层面，哪些法律问题应该保持在机构边界之内。