二 竞争性选拔干部方式的历时性发展

按照竞争性选拔干部方式实践探索与制度演进的过程特征，迄今为止，大致经历了以下几个相互继起的发展阶段。

（一）思想孕育与初期探索（1980～1993年）

中共十一届三中全会以后，随着党和国家的工作重心向社会主义现代化建设转移，各项事业发展对高素质干部人才的需求日益增加。如何突破既定的干部选拔任用模式以满足现实需求成为整个公共部门人力资源配置面临的一个急需解决的问题。针对当时干部队伍整体性结构老化以及文化水平不高的基本状况，1980年8月邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中不仅提出了废除干部领导职务终身制，实现领导班子新老接替的改革主张，同时也对干部选拔任用方式改革提出了设想。邓小平认为，“干部的提升，不能只限于现行党政干部中区、县、地、省一类台阶，各行各业应当有不同的台阶，不同的职务和职称。随着建设事业的发展，还要制定各个行业提升干部和使用人才的新要求、新方法。将来很多职务、职称，只要考试合格，就应当录用或者授予”[37]。这是进入新时期党的主要领导人首次提出通过考试方式进行干部选拔，亦是竞争性选拔干部早期实践活动的思想先导。

最早带有竞争性选拔性质的实践探索源于一些国有企事业单位的干部选拔活动。1980年，重庆市公用事业管理局决定在下属出租汽车公司公开考核招聘一批具有现代管理知识的年轻干部。为此，该局在新闻媒体刊发了招聘广告，经过严格的业务考核和政治审查，最终从216名报考人员中录用6人进入出租汽车公司工作（其中副经理3人、会计师2人、工程师1人）。然而，改革不仅是一种利益格局的调整，同时亦是对旧观念和习惯势力的否定，由此注定了改革的过程难以避免地会遭遇各种阻力。这6名通过公开招聘的干部虽然在到任后半年试用期内工作业绩突出，但在公用事业管理局党委报请市建委办理干部任用手续时遭到否决。市建委负责人说：“不管这些人干得怎么样，我都不承认。”市建委不与公用事业管理局党委商量，就在出租汽车公司另组领导班子，致使应聘的6名干部在艰难工作半年之后被迫递交辞聘书。《中国青年报》记者为此撰写内参上报中央，得到了中央书记处相关领导的迅速批示：“重庆市公用局关于用人制度改革尝试的失败，反映经济改革中的一个重要问题。可见实行干部四化之难，但这种阻力非打破不可。”[38]1982年2月，中共四川省委组织部与重庆市委组成联合调查组对此事进行调查，并撰写了《关于处理重庆市公用局招聘干部“夭折”问题的几点建议》。市委就此进行专题研究后一致决定：市公用局招聘干部是贯彻三中全会精神，改革用人制度的一种尝试，是一个新生事物。市建委的处理是错误的，五条“批复”也是错误的，应立即收回，夭折的新生事物要扶植起来，应聘干部应返回出租汽车公司工作。[39]同年，甘肃省兰州市毛针织厂、湖南省株洲市空气压缩机厂以及中国社会科学院等企事业单位也开始探索通过公开招聘的方式来选拔经理、厂长和科研人员。

从20世纪80年代中期开始，发起干部选拔任用方式创新活动的“初级行动团体”[40]陆续出现。1985年，浙江省宁波市在全国率先提出了“公开选拔”的概念，并在浙江省委组织部的支持下将这一新的干部选拔方式付诸实践，首次面向社会公开选拔市计委主任、市物价局局长、市林业局局长以及市重点工程亚洲华园宾馆中方副总经理、市白板纸厂厂长五个目标职位的人选。在经过公开选拔的基本条件—宣传动员和报名（组织推荐或自荐）—资格审查—笔试—面试等环节之后，最终从符合条件的171名竞争者中选拔出5个职位的目标人选。其中4人为毛遂自荐，不在组织人事部门视线之内。[41]此次干部选拔被视为我国竞争性选拔领导干部的标志性事件之一，其一是因为其首次提出了“公开选拔”这一全新概念；其二是在选拔过程中引入了笔试、面试等综合性测评方式，并将其作为必定程序，体现了选拔活动的竞争性。在首次公开选拔活动试水成功之后，宁波市将这一创新之举从市级层面引向县区级层面，从政府机关引向基层单位。1986年5月，再次采取公开选拔的方式从998名应试者中选拔出55名见习厂长人选。

继宁波之后，广东省深圳市和广州市等其他地区亦开始尝试通过竞争性方式进行领导干部的选拔工作。1986年2月和10月，深圳市先后两次面向社会公开招考标准计量局、审计局、劳动局、工商局、房管局、司法局、信用银行、信息中心、科技发展中心和投资管理公司等局级单位正职或副职领导职位人选。1986年4月，广州市开始尝试以推荐和考试、考核相结合方式（简称“一推双考”）面向社会公开选拔广州大学校长人选和市外经委副主任等3名局级领导干部。1993年3月，海南省开始进行通过引入竞争机制公开选聘国有企业领导干部的改革试点工作，到次年底，全省19个市县共有67家企事业单位成功进行了这项改革。海南省委组织部在认真总结试点经验的基础上，依据《公司法》《全民所有制工业企业法》以及其他相关的法律法规，形成了《海南省国有企业经理（厂长）聘任制实施办法》。

这些竞争性选拔干部方式的早期探索活动受到中央组织部门的关注。1986年4月，中共中央组织部《组工通讯》总第438期刊登了《宁波市人才开发试点见效明显》一文，介绍宁波经验。尔后，又在《全国公开选拔领导干部工作情况综述》中提到：“宁波、深圳等地为解决对外开放、经济建设与人才紧缺之间的矛盾，开始采用组织推荐与群众推荐相结合、考试与考察相结合的方式，公开选拔领导干部。”[42]此后，越来越多的地方和部门加入竞争性选拔干部方式实践创新的初级行动团体行列。1986年11月，黑龙江省哈尔滨市公开选拔外贸局、旅游局、文化局等局级领导干部职位人选；1987年3月，江西省公开选拔省乡镇企业管理局和省国营垦殖场管理局正副局长职位人选；1988年8月，国家建材局、劳动部公开选拔了一批司局级领导干部；[43]1988～1991年，吉林省先后4次通过“一推双考”方式选拔38名副厅级领导干部。1992年6月，中共中央组织部转发了吉林省委组织部《关于采取“一推双考”的方式公开选拔副地厅级领导干部情况的报告》，对其公开选拔领导干部这一做法予以充分肯定，同时要求各地各部门认真总结前几年干部人事制度改革的基本经验，从实际情况出发，勇于探索，大胆试验，不断改进干部选拔方法，通过改革逐步为经济建设和改革开放提供坚实的组织保证。这在很大程度上表明，经过一个时期和一定范围的探索之后，竞争性选拔这一新的干部选拔方式在公共部门人力资源配置中的价值功能已经得到中央组织部门认同。

（二）渐续推广与制度规范（1994～2008年）

为扩大前期实践探索所取得的成果，自1994年起，在中央组织部门的主导和积极推动下，竞争性选拔干部活动开始在全国范围内由点到面地快速展开。1994年9月，中国共产党第十四届中央委员会第四次全体会议在大会所通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》中提出要“加快党政领导干部选拔任用等重要制度的改革……对近年来一些地方在一定范围试行委任干部任期制、聘任制、试用制以及公开推荐与考试考核相结合选拔领导干部等，要认真研究和总结，使其不断完善”[44]。1995年2月，中共中央颁布了关于干部选拔任用的第一部规范性文件——《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，其中明确提出“公开、平等、竞争、择优”是党政领导干部选拔任用必须坚持的基本原则之一。在领导干部任职人选推荐方式的规定上，暂行条例在明确传统举荐制应该严格遵守的基本程序的同时，提出了“推荐党委、政府及其工作部门某些领导成员人选，还可以采取组织推荐、群众推荐、个人自荐和考试、考核相结合的方法”[45]，为公开选拔等竞争性选拔干部方式的全面推广奠定了制度基础。

1996年1月，中共中央组织部转发《吉林省公开推荐与考试考核相结合选拔领导干部的暂行办法》，有力地促进了公开选拔领导干部工作在全国范围内的推广。如北京市在1995年公开选拔5名副局级领导干部的基础上，1997年再次公开选拔副局级领导干部56名，1998年又公开选拔企业高级管理人才和高级专业技术人才172名。[46]从全国范围来看，1993～1996年几年间公开选拔领导干部工作先后在27个省（区、市）开展。1998年12月，时任中共中央总书记胡锦涛在全国省区市党委组织部长会议上提出了要“进一步推行对党政职能部门部分领导干部实行公开选拔的办法。要逐步扩大公开选拔的范围，增加群众参与的程度”[47]。1999年3月，中共中央组织部下发了《关于进一步做好公开选拔领导干部工作的通知》，要求各地各部门进一步加大公开选拔工作的力度，正确把握公开选拔的范围，逐步规范公开选拔的操作程序，着力提高公开选拔考试的科学化水平，切实提高公开选拔的成效。据不完全统计，1995～2000年，全国31个省（区、市）全部开展了公开选拔领导干部工作，分别选拔出厅局级领导干部700多人，县处级领导干部7000多人，科级干部数万人。[48]2003～2008年，全国各地各部门竞争性选拔干部人数合计逾31万人，仅2008年一年间以竞争性方式选拔的干部人数就由2007年的40153人激增至74092人。[49]

为了保证各级各地的竞争性选拔干部活动在规范的制度框架内有序进行，使其在公共部门人力资源优化配置中取得更多收益，这一时期，与之相关的一系列制度供给相继出台（见表1-2）。尤其是在2000年6月中共中央印发的《深化干部人事制度改革纲要》中提出了“要推行公开选拔党政领导干部制度”以及“实现公开选拔党政领导干部工作的规范化、制度化”[50]的改革目标之后，中央相关部门进行制度供给的频率加快，在竞争性选拔干部制度变迁中明显发挥着“初级行动团体”的角色。而全国各地各部门则主要是以“次级行动团体”的角色在中央所设定的制度框架内结合本地实际进行微观层面或局部性的探索创新，以求增加本区域公共部门人力资源配置的潜在收益。这种变化不仅意味着竞争性选拔干部方式步入制度化、科学化和规范化建设的良性轨道，同时也表明竞争性选拔干部方式开始由“诱致性制度变迁模式”向“强制性制度变迁模式”[51]过渡。

表1-2 竞争性选拔干部方式相关规范性文件一览（1995～2004）

续表

（三）全面推进与机制完善（2009～2012年）

自2009年9月中共十七届四中全会开始，从制度运作的内在机制入手来完善干部竞争性选拔方式成为整个干部人事制度改革的一项重要内容。在全会所通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中，提出了“完善公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔干部方式，突出岗位特点，注重能力实绩”[52]的改革要求。同年12月颁布的《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》将“完善公开选拔、竞争上岗制度，积极探索多种形式竞争性选拔干部办法。坚持标准条件，突出岗位特点，注重能力实绩，完善程序方法，改进考试测评工作，提高竞争性选拔干部工作的质量”作为一项重要的规划工作内容予以推进，并提出“到2015年，每年新提拔厅局级以下委任制党政领导干部中，通过竞争性选拔方式产生的，应不少于三分之一”[53]的比例要求。

在上述硬性比例目标要求的推动下，加之各级各地利用政府机构改革和“四套班子”换届等时机因素，其后几年间全国各地竞争性选拔干部活动频次和力度明显增多和加大。2010年，全国机关干部公开选拔、竞争上岗总数达到89769人，[54]仅中央和国家部委机关当年就有94家单位通过竞争性选拔方式选拔领导干部2243人，其中局级干部426人，处级干部1817人，选拔职位人数超过了2008年和2009年两年选拔人数的总和，通过竞争性选拔方式产生的干部约占当年新提拔干部总数的30%；[55]2011年，全国各地地级及以上党政机关以竞争性选拔方式选拔各类领导干部6.8万余人，占当年新提拔干部总数的30.7%。而在中央和国家部委机关中，竞争性选拔局处级干部的比例则达到当年新提拔干部总数的46%。[56]2012年，云南省省级层面组织竞争性选拔领导干部职位总数达1044个，其中，厅局级职位25个，处级职位75个，科级职位944个；四川省省级层面组织公开选拔厅局级领导干部职位10个，县（处）级领导干部职位241个；湖南省省级层面组织公开选拔厅局级领导干部职位27个，县（处）级领导干部职位79个，科级领导干部职位326个；广西壮族自治区玉林市市县两级共拿出了258个处科级职位进行竞争性选拔，选拔规模超过历次竞争性选拔职位数之和。[57]

（四）理性反思（2013年至今）

既定的制度生成并定型之后，随即会进入一个制度的路径依赖期。这是因为任何制度在构建之后都可能会因为“初始成本高昂、学习效应、合作效应和适应性预期”[58]等问题而导致制度的路径依赖。这种依赖表现为两种情形：一种是报酬递增效应促进了制度的发展且其他相关制度安排在同样方向上配合，进而导致有利于发展的进一步的制度变迁，此为良性路径依赖；另一种是某种制度演变轨迹形成以后，初始制度报酬递增效应衰退且由于其他一些因素的影响而使其难以被更优的制度所替代，使其处于一种“锁定”状态，此为恶性路径依赖。毋庸置疑，我国的干部竞争性选拔制度经过若干年发展在很大程度上已经形成了良性路径依赖效应，在整个干部人事制度改革中扮演着越来越重要的角色。然而，在竞争性选拔干部方式的实践发展过程中也难免会出现一些与制度期望相悖的现象。如何克服这些不良现象，保证竞争性选拔干部活动在健康、理性、有序的轨道上运行，成为其进一步发展面临的一个现实问题。

由于对竞争性选拔干部方式“认识层面的思想偏差”和“实践层面的操作偏轨”，[59]在竞争性选拔干部实践活动的快速推进中，一些地方和部门亦出现了“凡提必竞”、“唯票唯分”、“高分低能”、“选上的用不上”以及“跟风作秀”等不良现象。为此，2013年6月，中共中央总书记习近平在全国组织工作会议上明确指出：“把好干部选用起来，需要科学有效的选人用人机制。要紧密结合干部工作实际，认真总结，深入研究，不断改进，努力形成系统完备、科学规范、有效管用、简便易行的制度机制。要特别注意研究新情况新问题。要把加强党的领导和充分发扬民主结合起来，发挥党组织在干部选拔任用工作中的领导和把关作用。要完善工作机制，推进干部工作公开，坚决制止简单以票取人的做法，确保民主推荐、民主测评风清气正。”[60]时任中共中央政治局常委、中央书记处书记刘云山强调，要“以党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线，以培养选拔更多党和人民需要的好干部为重点，体现从严、创新、务实的要求，着力提升党员干部思想政治素养，着力弘扬党的优良作风，着力形成科学有效的选人用人机制，着力增强各级党组织的发展活力，全面提高党的建设科学化水平。深化干部人事制度改革，切实完善干部提名推荐、考核评价、选拔任用、管理监督等方面的措施办法，提高选人用人公信度，建设高素质干部队伍和人才队伍”[61]。时任中共中央组织部部长赵乐际强调，要“深刻领会党要管党、从严治党的思想，锐意进取、改革创新的思想，改进工作作风、密切联系群众的思想，恪守‘四个坚持’、选好执政骨干的思想，重心在基层、基层在服务的思想，强化制度约束、完善制度体系的思想，扎实推进组织工作各项任务落实”[62]。以这些思想为指引，2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制”，“改进竞争性选拔干部办法，改进优秀年轻干部培养选拔机制，区分实施选任制和委任制干部选拔方式，坚决纠正唯分取人、唯票取人等现象”。[63]

为贯彻上述一系列改革精神，2013年11月中共中央组织部制定下发的《关于完善竞争性选拔干部方式的指导意见》和2014年1月中共中央重新修订颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》均对竞争性选拔干部工作做出了更为科学和理性的制度安排。如新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定：竞争性选拔方式只有在“职位空缺且本地区本部门没有合适人选尤其是紧缺的专业人才、系统内部符合条件的人多且对人选的意见不集中时才可进行”；“不跨省、区、市选拔县处级以下干部”；“突出岗位特点使测试、测评规范化、科学化，注重实绩，防止简单以分取人”[64]；等等。在此背景下，湖北、广东、河北、云南、甘肃、宁夏、青海等多个省份明确规定对竞争性选拔干部方式不再硬性划定数量比例，全国范围内竞争性选拔干部的频率和规模与前几年相比明显收缩。此外，为优化领导机关公务员队伍结构，建立来自基层的公务员培养和选拔机制，规范和推进公务员转任工作，2013年5月，中共中央组织部、人力资源社会保障部制定颁布了《公务员公开遴选办法（试行）》，对公开遴选的原则、程序、纪律与监督等问题做出了明确的制度规定。这表明，此后一定时期内竞争性选拔干部方式的深化改革将开始由注重制度推广转向注重制度理性以及选拔活动的针对性和实效性，其制度机制和制度功能将朝着能够切实保证选拔活动的科学性、民主性和公开性的方向进一步变迁。