摘要

住房保障和住房市场都是我国住房体系的重要组成部分。

本书回顾了我国住房保障的实践，梳理了我国住房保障的主要形式及我国在住房保障和住房保障制度建设中取得的成就。作者发现，在立法缺位的背景下，住房保障在我国虽然成就斐然，但也暴露出以问题为导向的实用主义路径的短板。目前住房保障依托的主要是国务院发布的文件、住建部和相关部委制定的部门规章或其他规范性文件，以及各地制定的住房保障方面的地方性法规和规章。相关文件对住房保障的内涵和外延的表述并不一致，在具体制度构建上由于立法位阶的局限也较难有所突破。在法治化建设和改革深化的今天，如何使已具备一定体量和规模的住房保障工作，从“摸着石头过河”的单一路径平稳过渡到“摸着石头过河”与“加强顶层设计”并重，是值得研究的问题。

本书依托经济学上的路径依赖理论，采用系统的研究方法、历史考察与比较法研究的方法、问题导向与制度研究有机结合的方法，对我国住房保障中的路径依赖和路径创新问题作了分析。我国住房保障和住房保障制度建设的成就，得益于住房(保障)主管部门和各级政府对各项制度的贯彻落实。但对这些制度的路径依赖，也导致我国住房保障在某些方面陷入了负效应乃至“锁定”状态。尽管在“摸着石头过河”的过程中，我国住房保障领域路径依赖的负效应在很大程度上已通过路径创新得到纾解，但在缺乏住房(保障)领域法律或行政法规的背景下，仅凭现行政策、规章和规范性文件，尚不能完全解决我国住房保障制度在顶层设计和具体制度层面存在的许多问题，甚至可能出现新的路径依赖。如何通过立法打破这种路径依赖，正是本书研究的一个主要方向。作者提出了两步走的立法战略——短期内可以制定《住房保障条例》，对住房保障中一些亟待规范的问题进行规定，待条件成熟时制定《住房法》，对包括住房保障和住房市场在内的整个住房供应体系中成熟的做法进行立法固化，保护公民的住房权。

全书除引言和结论与建议外，共分五章。

第一章从理论问题入手，分析了住房保障的概念与基本属性，划定了本书的研究范畴。实践中，我国住房保障制度存在泛化倾向，这与该领域理论研究不足、住房保障制度目标多元化以及住房保障实施过程中中央与地方政府的博弈密切相关。作者认为，住房权是住房保障的理论基础，但住房保障仅为实现住房权的一种手段，正如2021年中央经济工作会议所指出的，实现人民住有所居，既要“推进保障性住房建设”，也要“支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求”。因此，没有必要把所有保障和促进公民住房权的制度和手段都归入住房保障。正是在这个意义上，作者主张住房保障应当在狭义上被理解，即住房保障应当是一种国家或政府采取实物保障或货币补贴等直接保障方式，以全面实现中低收入住房困难群体住房权的社会救助制度。以这一定义对我国现行的住房保障制度重新分类，可以得出如下结论：(1) 狭义上的住房保障，包括经济适用住房、廉租住房、公廉并轨后供应原廉租住户的公共租赁住房、集体土地上建设的供应原廉租住户的集体土地租赁住房，给予中低收入住房困难群体的购房补贴和租房补贴，以及农村危房改造;(2) 广义上的住房保障，是指国家采取直接保障和间接保障方式，以提高居民住房水平、改善居民居住条件的一系列住房政策措施的总和。我国现阶段广义上的住房保障，包括具有保障功能的各种产权和租赁住房，购房补贴和租房补贴，税收、金融等间接保障制度，以及老旧小区改造、棚户区改造。

在划定研究范畴的基础上，第二章和第三章分别从历史和现实两个角度对我国住房保障的具体形式进行考察。总体上看，我国住房保障形式有两种：直接保障和间接保障。前者包括实物保障和货币补贴，后者是指住房保障领域的财税、金融和土地配套政策。纵观我国住房保障的发展历史，可以发现直接保障形式经历了“合—分—合”的演变轨迹：从最初的经济适用住房和廉租住房，发展为囊括经济适用住房、廉租住房、限价商品房、公共租赁住房、共有产权住房、集体土地租赁住房、棚户区改造和农村危房改造等多种保障形式的保障性安居工程，再到现在整合形成的“三房(公共租赁住房、共有产权住房和保障性租赁住房)两改(棚户区改造和老旧小区改造)”住房保障体系。与此同时，我国间接保障形式不断丰富，逐步发展出包括住房公积金、置业担保在内的政策性住房金融制度，首套房购买者在首付比例和贷款利率上的优惠制度，保障性住房开发建设贷款优惠制度，以及保障性住房建设、经营环节各种税收优惠政策。

除了直接保障和间接保障外，第三章还研究了近年来地方为吸引和留住人才而出台的人才住房政策，以及国家为解决人口净流入的大中城市租赁住房供需不匹配的矛盾而推出的集体土地租赁住房政策。对于这两个制度，作者认为：首先，人才住房并不必然属于狭义的保障性住房。各地的人才住房政策，应该严格坚持人才分类的原则，明确人才分类的具体标准，重视人才住房的后续管理，避免人才住房保障福利化。其次，集体土地租赁住房是指以市场化方式在集体土地上建设的政策性租赁住房，包括公寓、职工集体宿舍和成套租赁住房等。虽然集体土地租赁住房可以大大拓宽公共租赁住房和保障性租赁住房的房源，但目前该制度刚刚起步，如何做好集体土地租赁住房与住房保障的精准衔接，防范小产权和以租代售问题，需要加强研究。

第四章和第五章聚焦住房保障的制度结构。其中，第四章从计划制订、管理体制、开发建设、准入和分配、后续管理与法律责任等六个方面考察我国现行住房保障的具体制度;第五章则从保障形式、管理机制、资金来源、保障范围、分配和退出机制、责任机制和住房租赁制度等七个方面介绍了美国、德国、法国、英国、荷兰、新加坡、日本等国家和我国香港特别行政区的住房保障制度。作者发现，我国已形成了一套较为完善的住房保障体系，其中部分制度是对域外制度的本土化改造。我国现行住房保障制度存在的一些不足和问题，可以通过借鉴域外经验加以解决，但必须立足我国实践。