第一节　论题选择与研究意旨

中国特色的行政体制改革与创新，既是中国改革事业发展的重要组成部分，也是一项实践性的难题。政府权责清单制度是一项行政实践先于理论研究的创新性安排，研究探讨新时代行政制度问题，关注政府权责清单制度的演进与评价，已经成为新时代进一步推进政府改革的题中之义，对规范权力运行、改善管理手段、理顺职能关系，进而构建服务型、责任型和参与型政府，全面推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要且深远的影响。

一、问题缘起及立论视角

任何权力都具有自我扩展和异化的特性，对其进行监督制约始终是政治学研究中的一个核心问题。对于这一问题的研究，从古至今，中外学者从多范围、多层面、多角度对权力的制约与监督进行了不同的探索。对正处于转型期的我国政府而言，规范政府权力运行，推进政府权力运行的公开化、透明化，并将公权力约束在制度的框架内，对避免政府越权行为的发生具有深远的历史意义和现实的紧迫性。

每一项具体制度的实施，都需要立足于当前的时代背景，并为党和国家的战略方针实施贡献力量。对不断强化的政府权力，需运用政府权责清单制度来监督和制约，这是治理权力失控的良方，也是实现党和国家战略方针的重要工具。因此，党的十八届三中全会以来，从中央到地方各级政府及其职能部门均在推动政府权责清单制度的改革，体现出党和政府对有效制约和监督权力的新探索。在这一阶段中，政府权责清单制度突出清权、确权、减权和晒权，经历了由试点导入到规范推广再到全面深化的过程，呈现常态化发展趋势。这一制度的实施，是我国深化行政体制改革的必然选择，它不仅是对如何破除公共权力神秘色彩，将权力关入透明的制度之笼的有益尝试，更是深化“放管服”改革的重要抓手，充分表明了政府为改变权力运作封闭性和模糊性状态的决心，也表明了政府的治理模式正在发生着深刻的变革。

可以说，作为我国政治文明发展过程中对权力规约的热点探索，政府权责清单制度对积极构建法治、有限、高效、服务和责任政府及满足人民日益增长的多元化的公共需求具有重要作用，是实现制约与监督公共权力的新举措，也是通过制度的形式将公权力约束在法律的框架内，最终实现依法治国的重要途径。但作为一个新兴事物，不可否认的是，当前政府权责清单制度的实践发展已远远超过理论探索，造成实践改革需求和理论滋养供给之间的矛盾较为突出，导致这一制度在实施过程中存在推进机理的缺位与弱化问题，影响了这一制度在现实中所能发挥的重要作用。同时，当前学界关于该制度实施效果评价的研究仍寥寥无几，不能满足这一制度在实践中日益凸显的评价需要。为解决上述问题，需要在了解政府权责清单制度的最新发展动向基础上，构建与实际相适应的政府权责清单制度评价体系，为具体实践提供理论指导，使得该制度的推进更加顺畅有力。

因此，本书希望通过对国内外研究状况的梳理、实践经验的总结、指标体系的构建以及对县（区）一级政府权责清单制度实施情况进行实证检验，运用全新的视角和全新的理性价值，考量这一制度的实施现状，以期从制度的实践中总结经验和不足，初步形成政府权责清单制度实施效果评价的理论分析框架，进而巩固政府权责清单编制和行政审批改革的成果，保障改革成果落地并惠及全社会。

二、理论价值与现实意义

融合学理背景和现实背景的政府权责清单制度，是当前我国将权力关进笼子里，履行政府责任的重要举措，有力地推进了有限政府、法治政府、责任政府、服务政府和廉洁政府的建设，取得了良好的成效。但可以发现，当前学术界和实务界尚未运用科学合理的量化指标对这一制度的成效与问题进行可视化的评价。因此，本书在立足政府权责清单实践的基础上，通过运用科学规范的研究方法，构建一套评价指标体系，并对其进行简单的实证分析，以期更好地实现这一制度的功能作用，具有一定的理论价值和实践意义。

在理论价值层面，作为一种具有“应急性”和“自我革命性”特征的自上而下的强制性制度变迁，政府权责清单制度在制定、执行和监督过程中仍然缺乏较为规整的理论原则指导和尚未形成牢靠的动力保障机制，在发展过程中呈现出制度“碎片化”的特有现象。同时，进一步推进和完善政府权责清单制度，需要对当前已经初具规模的政府权责清单制度的实施效果进行评价分析，以便在更高的起点上将其继续推进。而目前学界缺乏运用相关制度评价工具对政府权责清单制度深入的理论研究，这一领域的研究亟待加强。本书通过对政府权责清单制度的内涵界说、理论基础、演进轨迹、实践检视、价值意蕴、效果评价、实证检验和推进策略进行系统研究，构建一套连接理论和实践的分析框架，跨越二者之间的鸿沟，以期在政府权责清单制度实施效果评价指标体系及实际运用情境中寻求突破，从而丰富了该制度的相关理论研究。

在现实意义层面，当前我国政府权责清单制度改革模式存在制度需求与制度供给之间的突出矛盾，学界关于政府权责清单制度的研究更多地是从定性方面进行研究，较少以科学规范的定量方法对其实施效果评价研究。开展此项研究，通过理论联系实际，筛选出与政府权责制度评价相关的指标，建立一套科学、合理、客观和严密的指标体系，避免制度评价高高在上未能落到实处。同时，尝试对县（区）一级的地方政府进行实证评价，分析县（区）政府权责清单制度制定和实施过程中的薄弱环节，不仅能系统总结政府权责清单制度推行中的有关经验教训，更能为现实中进行全国性县（区）一级的政府权责清单制度实施效果评价提供一套可参考借鉴的分析框架。此外，通过评价可全面反映政府权责清单制度建设的真实情况，辨别其中存在的问题，增强政府推进这一制度工作的针对性和有效性，实现以评促建的目标，为稳步推进政府权责清单制度的下一步改革提供方向性指引。