第2章 城市轨道交通行业合规管理的原则及要求

第一节 合规的基本概念

一、合规的内涵与外延

讨论城市轨道交通行业合规管理的相关问题，首先要明确合规的内涵与外延，这里的合规是指企业合规。随着近年来企业合规管理的发展，国内外对合规的概念有着不同的论述。

2018年11月2日，国务院国有资产监督管理委员会发布《中央企业合规管理指引（试行）》，其中第二条第二款规定，本指引所称合规，是指中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求。

2018年12月26日，国家发展和改革委员会、外交部、商务部、中国人民银行、国务院国有资产监督管理委员会、国家外汇管理局、中华全国工商业联合会联合发布《企业境外经营合规管理指引》，其中第三条规定，本指引所称合规，是指企业及其员工的经营管理行为符合有关法律法规、国际条约、监管规定、行业准则、商业惯例、道德规范和企业依法制定的章程及规章制度等要求。

胡国辉教授在《企业合规概论》一书中认为，企业合规是指企业的运营遵守相关的法律、法规、准则和规范。合规是管理科学，既是一个目标，也是一个完整的体系，更是一个持续的过程。合规要综合考虑法律、法规、强制性规定、自愿性标准、行业规范、合同义务、企业内部制度及道德规范。[1]

尼蒂什·辛格（Nitish Singh）博士和托马斯·布森（Thomas J.Bussen）在《合规管理》中认为，合规意味着遵守规则、法律、标准和政策，也隐含了遵守相关行为准则的责任感和义务。公司合规指设计包括政策、程序、控制和行为在内的一整套正式内部系统，以发现和预防违反法律法规、规则、标准和政策的情况。[2]

综合分析上述对合规概念的论述，我们认为，认识合规的内涵与外延，需要明确一是谁要合规，即合规义务的主体问题；二是合什么规，即合规义务的来源问题。

二、合规义务主体

一般认为，合规的义务主体包括企业及其员工，可以细化为三类：一是企业作为组织本身；二是直接控制或者参与企业决策、经营、管理的主体，包括股东、管理层、经理层、普通员工等，甚至还包括实际控制人；三是与企业经营管理发生联系，从而影响企业本身合规成效的外部主体，包括客户、供应商、经销商、承包商、中间商等合作伙伴。

企业是合规的当然主体，大量的法律法规直接以企业本身作为规制对象。这里的企业包括央企、其他国企和外企，也包括广大民企。

企业作为组织，本身无法从事具体行为，必须通过管理层、经理层、普通员工等自然人来执行企业的意志。上述执行企业意志的个人行为所导致的法律后果，往往由企业直接承担，而且，在很多情况下上述个人行为还应与企业共同承担违规责任。企业合规必须落实到个人合规还体现在，企业通过消化吸收法律法规等外部性规范，根据企业自身的具体需求和实际情况制定企业内部规章制度，为企业管理层和普通员工设定行为指引和红线。合规体系完善的企业能够为控制、参与企业决策、经营、管理的每一主体定岗定责，明确其合规义务和违规责任。通过微观层面每一名员工行为的合规，实现中观层面企业每一业务板块和管理部门的合规，才能够进而达到宏观层面整个企业的合规状态。

三、合规义务来源

综合国内外实务界和学界对合规义务来源的论述，合规义务来源主要为法律法规、国际条约、行业标准与准则、商业惯例、党纪党规、企业规章制度、伦理道德与职业操守等。新时代企业的合规管理与传统的企业管理相比，不仅要求企业的行为符合法律法规的要求，符合企业内部制度的规定，符合企业社会责任的要求，更要求企业加强各领域全方位合规管理体系的构建，以及每个合规管理制度的建设和优化，使企业的风险管理形成一个立体的矩形方阵。

虽然种类繁多，但在合规体系建设实务中，所合之规主要还是法律法规和企业规章制度，因为这两类规范比较具体明确，有强制约束力和相应的责任后果，是合规的重点。企业内部规范是外部规范在企业内部的投射和反映，大量基础性和核心的企业内部规范必须符合外部规范，或者来源于外部规范的授权。如公司章程、股东大会议事规则等，都是根据《公司法》[3]《上市公司股东大会规则》等制定。企业合规必须将遵守外部规范和内部规范相结合。除法律法规和企业规章制度外，某些国际组织或者行业协会，不仅制定有针对特定主体或者成员的明确合规指南，而且控制丰富的项目资源为其制裁手段提供支持，只有符合这些组织的合规标准，才能成为该组织成员、获得相应的投标资质等，而违反这些组织的合规要求，则可能遭受到该组织制裁，被剥夺参与某些国际项目的机会。因此，特定行业的企业往往还需要遵循相关国际和行业组织的合规标准和要求。

在上述合规义务来源中，有两类需要特别说明，一类是党纪党规，另一类是伦理道德与职业操守。虽然《中央企业合规管理指引（试行）》中没有规定党内法规为合规义务来源，但是我国城市轨道交通企业的主体为各地方国企，其领导体制和实际情况决定了其合规体系建设过程中必须同时遵守党内法规，否则可能降低企业及员工对党纪党规的重视程度，加大违反党纪党规遭受处分的风险。事实上，在城市轨道交通企业全面合规体系建设过程中，将党纪党规作为合规体系建设的一部分也取得了良好的效果。因此，应当厘清党群纪检部门和其他部门、法律法规和党纪党规的关系，从自身实际情况出发，将党纪党规纳入合规义务来源，从而发挥其在企业经营管理中应有的作用。

关于另一类合规义务来源伦理道德和职业操守，知晓并理解法律只是合规的第一步，真正优秀的合规将更深入全面，既重视对法律、法规和规则的遵守，又强调伦理道德，从而形成和维持基于价值观和责任感的合规文化，并一直做正确的事。《企业境外经营合规管理指引》中即将道德规范列入合规义务来源。但在实践中，企业一般不会强调构建符合道德的合规体系，一般也没有直接以符合道德操守作为企业的合规大方向。我们认为伦理道德规范和职业操守属于广义上企业所需要合的“规”，即法律法规和内部制度是企业合规的直接规范依据，道德规范和职业操守则是企业合规的间接规范依据；法律是最低限度的道德，而追求遵守道德规范和职业操守则是高水平合规体系的要求；企业合规所要遵守的道德规范具有多元性，其中诚信经营是核心。