前言

生态文明建设的关键点在于探索构建行之有效的生态环境监管体制，力求规范企业污染行为并监督地方治理主体，消除环境成本套利空间，纠正环境管制俘获现象。生态环境具有明显的公共物品属性，要处理因企业理性经济人特性而产生的公共问题，只能通过制度变革、监管创新等措施改变企业环境行为动机，从而维护生态环境。2015年中国的生态文明建设开始迈入实质问责阶段，生态监管和环保执法体系得到重构。至2017年底完成了历时两年的首轮中央生态环境保护督察，督察组总计交办群众环境问题104541件，责令整改82843家企业，立案处罚28572家，拘留1527人，约谈18419人，问责18040人，引发国内外广泛关注。带有政治问责的高压执法使得环保问题成为上市公司必须重视的重要风险因素。以政治问责消除环境成本套利空间，在实践中对企业提升环境治理质量是否切实有效？企业缺乏主动性，以罚代管之外还应如何打破环境困局？从环境成本偏好角度能否引导企业主动进行环境治理？

本书基于中央环保督察组2015—2018年对全国31个省（区、市）开展的为期四年的首轮巡视督察，试图探讨被督察地区上市公司受到中央政治压力与环境规制的双重影响，通过观察在此影响下公司的市场反应现象、政治联系动机、环境成本行为变化，探索生态环境治理体制的效用路径，最后进行理论推演并给出对策建议。具体说明如下：

第一，本书通过检验中央环保督察对环境违规信息在资本市场的有效性的影响，分析生态环境治理体制变革下环境管制俘获失效的现象。研究发现：①中央环保督察在资本市场发挥了有效作用，公司所在地区经历中央环保督察前发生的环境违规事件对公司市值没有显著影响，而在经历中央环保督察后公告的环境违规事件会使公司异常收益率显著降低。②中央环保督察中环境规制力度越强、受到中央政治压力越大的地区，环境违规信息对公司累计异常收益率产生的负面影响越大。③以往政商关系对企业环境问题的市场保护作用会受到中央环保督察下中央政治压力的冲击。

第二，本书讨论了中央环保督察对政商关系转型的影响，从政治资源角度分析如何纠正环境管制俘获，并进一步分析其影响因素。研究发现：①地方政府在经历中央环保督察后发放政府补助时会更加谨慎，尤其会减少软约束性补助，但不会减少对公司环保创新的扶持。②中央环保督察的中央政治压力与其间环境规制执行力度均会对企业政治资源获取产生负面影响。③进一步地，企业政治联系中原生产权性质与聘用具有政治背景的高管对中央环保督察效力的影响存在差异。相对于非国有企业，国有企业会避免一定的中央环保督察影响。而因聘用具有政治背景的高管而获得的政治联系在中央环保督察下却难以保持。④地方对企业的高度财政依赖会抵消中央环保督察效力，但在面对中央政治压力时地方财政影响无效。⑤对污染治理投资结构优劣不同的地区，中央环保督察的作用存在着显著差异。相比污染治理投资结构好的地区，在污染治理投资结构不好的地区企业获得的政府补助在中央环保督察之后会显著减少。

第三，本书从环境成本行为角度探讨了中央环保督察对企业经济后果的影响，并将环境成本分为次级环境成本以及可持续环境成本分别展开分析。其中对次级环境成本的研究发现：①中央环保督察与企业次级环境成本呈现显著正相关关系，表明中央环保督察会显著增加企业的环保罚款、环保税、排污费、污染治理支出等费用化环境成本。②在中央环保督察中环境规制力度与地方受到的中央政治压力越大，越能促进当地企业增加次级环境成本，两者均呈现正向显著影响。③地区的环境治理保障水平越高，中央环保督察对当地上市公司的次级环境成本影响越大。④在面对中央环保督察时，相比聘请具有政治背景的高管的企业，没有聘请具有政治背景的高管的企业的次级环境成本增加更多。环境管制强度对企业次级环境成本的影响在是否具有政治背景的高管的两组样本间存在显著性差异。但中央政治压力对企业次级环境成本的影响在是否具有政治背景的高管的两组样本间不存在显著性差异。

第四，针对环境成本的正当性，本书还检验了中央环保督察对企业可持续环境成本的影响。企业对解决环境问题投入资源的方式在一定程度上代表了企业的环保态度，也代表了企业选择的发展路径，不仅要求对资源的投入“量”足，更要求对资源的使用“效”高。研究结果表明：①中央环保督察与企业可持续环保投入呈显著正相关关系，使企业加大了在环保技术开发、升级改善生产设备等方面的投入。②在中央环保督察中环境规制力度与地方受到的中央政治压力越大，越能促进当地企业增加可持续环境成本，两者均产生正向显著影响。③聘请了具有政治背景的高管的企业在中央环保督察的影响下可持续环境成本增加更多，在中央政治压力与环境管制强度的影响下可持续环境成本也存在高管政治背景的组间差异。

中央环保督察对企业环境成本的优化在于，增加了企业环境投入的总量并且在一定程度上改善了环境成本结构。即使接受中央环保督察后，企业的两类环境成本均有显著增加，但从总量来看，次级环境成本的投入总金额也明显小于可持续环境成本。从历年变化幅度来看，可持续环境成本在2016年后增长趋势明显，而次级环境成本在样本期间内的变化幅度相对来说并不明显。这表明中央环保督察不仅使企业的两类成本都明显增加，还会使企业更加注重可持续环境成本的投入、环境成本结构的优化。此外，企业的高管是否具有政治背景，在中央环保督察对次级环境成本与可持续环境成本的影响中表现出极大的差异性。企业高管的政治背景能够为企业减少一部分次级环境成本，但同时也会使企业投入更多可持续环境成本。

本书对生态环境治理的理论与实践可能具有一定的创新性和借鉴性：

（1）拓展了我国环境规制相关研究，打通了行政问责与环境规制两个研究领域。以往的问责文献主要关注宏观的行政问责制度路径设计或政府责任审计，而环境规制文献则分别讨论企业创新、绩效、环保投资（唐国平等，2013）、违法成本以及外部约束等变量，只有少数研究对生态问责制度进行了讨论。区别于以往研究，本书除了检验中央环保督察总体影响，还讨论了环保督察中政治压力与执法强度的影响，为学术界提供了中国特色背景下的政治与环境治理研究证据。

（2）验证了政治风险与制度执行力是使环境信息在中国资本市场有效的有利因素。以往的文献尽管研究了环境规制下市场的各种反应，比如立法、加大处罚力度、政府补助、增强投资者环保意识、媒体监督等，但是忽视了非常关键的因素，即制度的执行力。本书对中国建立的中央环保督察制度如何改变以往研究中环境信息对中国资本市场无效的状况提供了实证。

（3）给出了中国政治管理体系能够自我约束、提升治理能力的新证据。本书发现中央环保督察并不是绝对抑制财政补贴，而是仅减少软约束补助的任意发放，并没有减弱对企业环保创新的扶持。这表明我国政府能够进行制度创新建设，协同提升生态与经济治理能力，进行自我约束。

（4）讨论了环境成本的“正当性”，补充了环境成本研究范式。以往关注环境负外部性以及成本量化的研究似乎认为环境成本总量越大越好，期望利用高额成本迫使企业减少污染。区别于单一类别环境成本研究，本书通过对环境成本的即期作用与未来效用归纳定义次级环境成本与可持续环境成本，讨论了中央政治压力与环境规制强度对企业环境成本偏好的影响，有助于政策制定者理解企业环境成本决策的动机，并从成本质量和效用角度为日后的政策制定提供更好的参考。

（5）通过对中央环保督察对企业市场风险、政治资源、环境成本的影响的研究，验证了中央环保督察微观落实的基础。追责官员、处罚企业为已产生的严重污染付费只是手段而非目的，中央环保督察的核心作用在于推进国家宏观制度与企业微观运作的连接，从而规范政府与企业未来的行为。本书认为中央环保督察是中国生态文明建设的重要制度探索，通过优化资源配置流向，引导企业发展方向，使政治治理与环境治理耦合从而提升政府治理能力，实现高质量的可持续发展。

胡栩铭

2023年6月