1 引言

1.1 研究背景

2020年是中国扶贫事业历史上最伟大的时刻！2020年，脱贫攻坚战取得全面胜利，中国的绝对贫困得到全部消除，实现了全面建成小康社会的世纪目标。踔厉奋发、赓续前行。2021年中央一号文件明确指出：“脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期，做到扶上马送一程。”《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》也明确指出：“将巩固拓展脱贫攻坚成果放在突出位置，建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制。”中国的扶贫成绩来之不易，全国所有贫困县共计832个摘掉了贫困的帽子。据估算，少数民族主要分布省区（含云南、贵州、四川、西藏、新疆、内蒙古、广西）民族贫困县数量占到全国贫困县总数的47%。可见，在精准扶贫以前，民族地区的社会经济发展水平较低。从已有研究可以了解到，民族贫困地区既面临自然环境恶劣、基础设施落后、公共服务薄弱等外部条件的劣势，又存在低收入人口基数大、人均受教育程度低、现代化生产技能缺乏等内部问题。内外因素的叠加使得有效衔接工作处于“两难境地”，巩固拓展任务重，乡村振兴起点低。习近平总书记在“2015减贫与发展高层论坛”主旨演讲中指出，中国在扶贫攻坚工作中采取的重要举措，就是实施精准扶贫方略，找到“贫根”，对症下药，靶向治疗。脱贫攻坚战全面消除了绝对贫困，民族地区的发展大计“首战”告捷，接下来是高质量发展的问题。党的十八届五中全会首次明确提出要将“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念作为长期指导我国发展的理念和方式，贯穿于社会各项事业。从脱贫的民族地区客观实际出发，一方面要考虑其发展基础，另一方面要在国家发展战略的框架下着眼未来。既要巩固拓展脱贫成效，防止出现大规模返贫，还要全面推进乡村振兴，以创新驱动“三农”迈入高质量发展轨道。那么，新发展理念如何落地成为该地区的发展路径，还需要开展系统而深入的研究与分析。

一是过去粗放式的开发带来了一系列环境污染问题。生态遭受破坏，进而反噬人类赖以生存的社会，这一观点基本成为共识。一方面，一些脱贫地区，尤其是少数民族较为集中的地区，在自然生态底子差、社会经济发育不足、内生动力薄弱等因素影响下，返贫风险与发展困境共存。另一方面，国际环境的不确定性因素激增，三年疫情更进一步加剧了这种不确定性。进一步聚焦到脱贫后的革命老区、边疆地区、民族地区和集中连片深度贫困地区，它们多是与生态环境脆弱区域相重叠，虽然有些地区拥有良好的森林、矿产、光照、水源等自然资源禀赋，但在生态日益被破坏的严峻形势下，通过直接开发自然资源来发展经济的方式已然行不通，而要实现稳脱贫不返贫的前提条件就是发展经济，保护与发展的现实难题成为“拦路虎”。同样，我国城镇正处于飞速发展时期，城镇化与生态环境之间还未形成良性循环。有关研究表明，20世纪90年代中期，我国有三分之二的经济增长建立在生态环境透支的基础上，仅“大气和水体污染”已造成超过GDP（国内生产总值，下同）8%的经济损失，一些地方粗放式的城镇化发展造成了当地生态环境的极大破坏，限制了居民对良好的水源、空气、饮食以及工作生活环境等的需要。城市贫困人口在较大范围内存在，减弱了城镇自身可持续发展动力，对我国城镇和社会发展形成制约。以习近平同志为核心的党中央审时度势，高瞻远瞩地擘画了城乡融合高质量发展的未来蓝图，竭力破除城乡二元的结构性难题，在新发展理念的指导下使乡村与城市形成良性互动，共同繁荣。

二是以制度改革、实施开发战略为主的扶贫模式成效开始减弱，如何做好新时代扶贫工作值得思考和研究。传统开发扶贫成效减弱，城乡融合的贫困治理体系尚待建设和完善。虽然扶贫工作的重心和各种资源不断下沉至贫困县、村和户，但由于我国扶贫标准提高等因素，农村地区依然留存大量的贫弱人口即当下政策表述的“低收入人口”，多因素返贫现象也比较突出。农村劳动力向城镇流动谋求就业的大趋势，使得农村空心化、萧条化现象凸显，农村地区发展后劲不足。城乡统筹的贫困治理体系尚待建设和完善，社会保障体系也有待建设完善，扶贫任务依然繁重（主要工作是对脱贫人口脱贫后一段时间内的监测与帮扶）。传统的开发式扶贫与精准扶贫在基层实践中逐步出现了一定的矛盾和冲突，开发式扶贫的负外部性突显。依托项目提高贫困人口发展能力和推进地方经济发展，需要贫困人口具有一定的自我发展能力。而精准扶贫强调在扶持对象、资金、项目、措施、帮扶责任人、脱贫成效等六个方面实现“精准”，重在帮扶绝对贫困人口以及因病残、自然条件恶劣造成贫困的人口。如果严格以精准扶贫要求推进下一步的帮扶工作，就不能把有一定经济基础、知识技能和想要发展的人纳入扶贫，这样会导致帮扶“激发和造血”的功能变弱，使帮扶对象仍然依赖“救济、帮扶和输血”。一些地方还借扶贫开发之由，变相建设楼堂厅馆，既浪费了宝贵的扶贫资金，又破坏了生态环境，关键是损害了党和政府的公信力。这些问题值得每一位扶贫工作者深思。

三是如何才能确保衔接有效。贫困不仅仅是一个经济现象或问题，在不同的国家和社会背景中，它也常常作为一项政治议题出现。从贫困本身来看，贫困的动态性决定了我们识别贫困的技术手段也是动态的。精准扶贫和攻坚扶贫的强力实施，解决了区域性整体贫困问题。但是随着我国经济结构转型、城镇化和老龄化进程加速，生态环境的恶化，失地农民、农民工、城镇低保人口、生态环境脆弱区人民、新贫困人口（低于国际通行或国家认定的最新贫困标准的人口），将不断产生新的需求。中共中央、国务院制定下发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提出“到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现……相对贫困进一步缓解，共同富裕迈出坚实步伐……”的远景谋划。客观地讲，当下全面推进乡村振兴的底线仍然是扶贫工作，能否振兴或者高质量地振兴，依然要看扶贫的质量，这也是为什么党中央在提出“有效衔接”的要求时把脱贫工作放在前面。我们必须清楚认识到要实现乡村振兴，首先要牢牢守住扶贫成效。所以国家明确并集中支持160个国家乡村振兴重点帮扶县，在基本公共服务、收入增加、基层治理等方面持续发力补齐增强。从历史发展逻辑看，在中国式现代化进程中，实施乡村振兴战略已经成为新时代“三农”工作的总抓手。必须围绕农业农村现代化的总目标，坚持农业强、农村美、农民富的导向，实现农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。在此背景下，本书认为，如何继续发挥中国特色社会主义制度优势，在保护和利用生态环境中实现乡村振兴、在城乡融合高质量发展中实现共同富裕，是我们需要研究和回答的现实问题。