一、特朗普政府对华采取强硬的经贸政策
（一）政策酝酿与出台
特朗普在参与总统竞选前及竞选期间即不断就中美经贸关系发表负面言论，指责中国为“汇率操纵国”，宣扬“美国吃亏论”，并扬言大幅提高中国输美货物关税等。当选总统并就任后，其对华经贸政策迅速成型，目标首先直指美国对华货物贸易逆差，其出台实施过程分为如下阶段：
（1）试探、准备阶段（2017年1月—2018年3月）。这一阶段，特朗普完成了调整对华经贸政策所必需的法理准备和谈判、决策的团队组建两项工作。2017年4月，美国贸易代表办公室（Office of the United States Trade Representative，USTR）发布《特别301报告》，指控中国窃取美国商业秘密、网络盗版猖獗等，将中国列为“优先观察名单”。8月，特朗普签署行政备忘录，授权美国贸易代表审查“中国贸易行为”，包括中国强制美国企业转让技术及盗窃美国知识产权等问题。
在此期间，特朗普组成保守主义色彩浓厚的对华经贸决策团队，其核心人物包括美国贸易代表莱特希泽、财政部长姆努钦、商务部长罗斯、白宫贸易顾问纳瓦罗等。
（2）初步成型阶段（2018年3—6月）。其中两大重要事件标志着特朗普政府对华经贸政策基本成型。一是3月22日，特朗普签署总统备忘录，宣布限制中国对美投资，并拟对价值500亿美元的进口中国商品加收重税，标志着特朗普政府完全放弃了10多年来以“中美战略经济对话”“中美战略与经济对话”机制为代表的全领域磋商、沟通模式，而采用议题集中、议程明确、结果导向的技术谈判模式。二是6月8日，中兴通讯公司与美国商务部达成和解协议。尽管中兴事件起于2012年，但其获得暂时解决却发生在当下中美贸易摩擦日益加剧的背景下，并成为特朗普政府推动对华贸易谈判的砝码。而且，重点打击对美国及西方技术依赖程度较高的科技企业成为特朗普政府对华经贸谈判的重要手段。
（3）展开阶段（2018年6—12月）。美国以加征惩罚性关税为政策工具对中国采取层层加码的极限施压策略。特朗普政府完全无视双方于5月份达成的不打贸易战的一致意见，不顾美国内进口商及消费者的反对，固执地对中国输美商品加征关税。7月6日和8月23日，美国对中国价值340亿美元、160亿美元的输美商品加征25%关税行动先后生效。中方采取了对等反制措施。9月17日，美国持续保持对中国的高压态势，对价值2 000亿美元的中国输美商品加征10%关税实施，并同时威胁将于2019年1月1日将这部分商品关税加征额进一步提高至25%。
特朗普签署备忘录对中国商品大规模征收关税
（4）角力阶段（2018年12月至今）。2018年12月1日，中美两国元首在阿根廷二十国集团峰会上会见并达成共识，至2019年3月1日前，双方围绕两国各自关心的经贸问题进行磋商。在此期间，中美分别由中国国务院副总理刘鹤、美国贸易代表莱特希泽牵头进行谈判，就市场准入、知识产权保护、技术转让、财政补贴等重要议题展开密集谈判。2月24日，特朗普宣布无限期搁置原定于3月1日生效的对2 000亿美元中国输美商品加征关税至25%的计划。在这一阶段，双方完成11轮谈判。其间，中国重视中美关系稳定发展的大局，愿意为寻求中美经贸关系平衡采取行动，展现出最大诚意。但是双方在重要问题上的立场仍有巨大分歧，迄未达成协议。2019年5月10日，美国进一步将2 000亿美元中国输美商品的加征关税提高至25%，并威胁着手准备对余下的3 000多亿美元中国出口到美国的商品加征关税。中国宣布对600亿美元美国出口中国商品分档加征5%~25%关税，以为反制。双方谈判陷入僵局。同时，在特朗普于5月15日签署行政命令，宣布禁止美国企业向威胁国家安全的外国企业购买产品及技术后，美国商务部将华为公司，以及20多国共68家与华为有关的公司列入进出口黑名单，禁止这些企业在未经美国政府批准的情况下购买美国企业的产品。中美贸易摩擦升级。
特朗普对华经贸政策来势凶猛、攻击力度大，对双方经贸关系及地区和全球经济形成重大冲击。按照国际货币基金组织初步估计，中美贸易摩擦如果持续下去，不仅会对双方经济带来负面影响，还会使全球经济陷入衰退的风险增大。目前，该政策对全球产业链、价值链的影响也在显现，部分跨国公司等将产能迁移至越南、印度等地，以规避加征关税造成的成本上升。
（二）美国对华经贸政策的性质与目标
（1）从性质上看，该政策是美国对华全面遏制战略的重要组成部分。特朗普就任以来采取的一系列对华政策行动显示出，美国已将中国视为全面对手，并从政治、经济、军事、人文等领域进行全面遏制。此前，特朗普政府发布的《国家安全战略报告》[1]和《国防战略报告》[2]明确将中国定位为“战略竞争对手”或“战略竞争者”。现在，美国对华经贸政策则将中国贴上“国家资本主义”标签，剑指《中国制造2025》，试图摧毁中国实现中华民族伟大复兴所依赖的经济基础。目前，越来越多的证据表明，美国并非单纯着眼于削减美国对华贸易逆差，调整双边经贸关系，而是将其与其他领域的遏制政策行动呼应、联动，其所体现的冷战思维将主导未来较长时期美对华政策基调。
（2）特朗普政府采取强硬姿态，高举高打，以打促谈，意图达成如下基本目标：
第一，打压甚至逆转中国经济等领域的赶超势头。2007—2008年金融危机以来，中国是全球唯一对美国形成赶超势头的国家。据国际货币基金组织统计，2007—2018年，中国GDP总量由3. 57万亿美元升至近13. 41万亿美元，在全球GDP总量中占比由6. 14%上升至15. 82%。同期，美国GDP由14. 45万美元增至20. 49万亿美元，在全球GDP总量中占比由24. 86%微降至24. 17%[3]。特别是2007年、2010年中国先后超过德国、日本成为世界第二大经济体，与美国差距快速减小。目前，美国有些人的意图和做法已经超出了经贸范畴。白宫前首席战略顾问班农就曾露骨地表示，要采取行动将所有中国公司从西方资本市场赶出去。
第二，维护美国中、高端制造业国际竞争力。特朗普在2018年3 月22日备忘录中拟对中国加税商品集中于技术密集型行业，如信息技术、新能源汽车、人工智能、生物医药、高铁装备、航空航天等，约占中国对美出口总额的1/8。为此，美国完成了相关立法改革，特朗普于2018年8月13日签署了《2019财年国防授权法》，其中包括《外国投资风险审查现代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，FIRRMA）和《出口管制改革法》（Export Control Reform Act，ECRA），使得美国进一步限制相关领域涉及合资运营和技术转让的投资活动。就中国而言，这些相关行业具有某些共同特点：或是中国处于全球领先地位或近些年进步显著，国际竞争力增强，或是中国对美投资或吸引美资相对集中。
第三，把握未来国际经贸秩序规则主导权。在《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）、《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》（Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP）等谈判中，美国即拟从贸易、投资、知识产权、劳工、环保及争端解决机制等广泛领域设立高标准新规则，确保构建未来全球经贸新秩序的主导权。但特朗普政府的操作思路和路径进行了调整而与前任不同，其基本做法是搁置世贸组织等现有全球多边贸易体制，以“一对一”双边谈判直接施压，不断制造与中国、欧盟、加拿大、墨西哥、日本、韩国等的贸易摩擦，以所谓惩罚性关税为武器施压、要挟，单方面强烈要求对约占其全球贸易总量70%的贸易关系逐一加以“修理”。同时，美国运用区域多边策略予以配合，对贸易伙伴逐个击破，强制重构对其有利的新游戏规则和全球贸易体制，以便继续合法地、源源不断地获取丰厚利益。
（三）特朗普对华经贸政策特点
（1）力求速战。特朗普高举高打，行动迅速。就任三个月，美国贸易代表办公室就发布《特别301报告》，将中国列为“优先观察名单”。特朗普随即授权美国贸易代表启动审查程序。仅半年时间，即以备忘录形式明确列出拟大规模加税的商品行业类别，并进一步提出具体清单和货物金额。
（2）打组合拳。特朗普政府奉行“贸易即政治”原则，以经贸问题作为重点突破方向，尤其擅长借用地缘政治牌等加大施压力度，在南海、朝鲜半岛、台湾问题、区域经济合作、网络安全等领域动作不断，与经贸谈判形成相互借重施压之势，以达成多重战略目的。特别是，在台湾问题上，屡次触碰红线，先后推动“台湾旅行法”（Taiwan Travel Act）、“台湾保证法2019”（Taiwan Assurance Act of 2019），破坏中美关系的重要政治基础。
（3）国会支持。针对特朗普在全球范围频频挑起贸易争端的行为，国会参众两院均有重要人物和力量在原则上表示强烈反对。但具体到调整对华经贸关系方面，国会的不同声音极其微弱，甚至出于制华考虑而不愿采取行动，运用宪法赋予国会的权力去制约特朗普政府享有的贸易政策授权。
此外，在国际上，特朗普政府还左勾右连，意欲借助欧盟、日本等外力组成某种联盟向中国施加压力，目前虽与欧、日等就贸易规则等发布若干联合声明，达成某些象征性共识，但各方利益存在重大分歧、相互缺乏信任等因素导致协调基础脆弱，迄未形成统一战线。
注释
[1]National Security Strategy. https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/ 12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.
[2]National Defense Strategy. https：//dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.
[3]https：//ww w. imf. org/external/datamapper/NGDPD@ WEO/OEMDC/ADVEC/ WEOWORLD/CHN/USA.