10 行政诉讼法修订的主要内容和基本精神是什么？

1989年颁布的《行政诉讼法》的施行，在解决行政争议、推进依法行政、保护人民群众合法权益等方面发挥了重要作用，在我国法治国家建设中具有里程碑式的意义。但是，随着经济社会的转型和急速发展，《行政诉讼法》实施中的不适应、不协调的问题日益突出，表现为行政诉讼存在“立案难、审理难、执行难”等突出问题。修改这部“古老”的《行政诉讼法》已然迫在眉睫，颁布新行政诉讼法被学者寄予厚望。这部被誉为“依法治国的抓手和试金石”的法律应当契合司法改革的主旋律，致力于解决行政诉讼“三难”问题，将行政权力真正关进笼子里，实现对公民、法人和其他组织权益的有效救济。

一是厘清修法思路，契合国家战略和发展需要。《行政诉讼法》自1989年颁布以来，经历中国社会经济深刻变革，这次修订并不能简单地理解为立法机关所从事的“建构性”的修法活动，必须结合司法解释、理论研究、司法实践的变迁进行汇总和糅合。在国家治理体系现代化的大背景下进行《行政诉讼法》的修订，应当与社会发展需求相适应，与司法改革的推进相契合，与国家的大政方针相统一。在“深改元年”（2014年）这一重要时间节点通过的《行政诉讼法》，应当与国家法治发展同频共振，与党和国家关于法治的战略思想高度统一。

二是要回应行政与司法实践需求，提升法律条文的可操作性。1989年《行政诉讼法》的规定较为原则、简单，而且颁布20多年来未曾修改，给行政审判带来了很多困扰。最高人民法院为了满足行政审判的需求，制定了大量的司法解释并作出了许多请示批复意见。在这些司法解释和请示批复中，既有对《行政诉讼法》条文的适用解释，也在个别地方对现行制度作了一定创新。在2014年修法过程中，也需要对这些改革创新的经验予以归纳总结，上升为法律，并通过相应的制度设计予以保障。

第十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会〈关于修改中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，新法自2015年5月1日起施行。这是党的十八届四中全会后中国立法机关修改的第一部法律，也是《行政诉讼法》颁布实施25年来作出的首次修改。此次修改的主要内容有：

一、扩大被告、原告和第三人范围

第一，完善行政诉讼被告制度。现行《行政诉讼法》[17]第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。这一修改强化了行政复议机关的责任，通过将决定维持原行政行为的复议机关列为共同被告，促使行政机关在审查行政行为的合法性、合理性上变得主动负责，在一定程度上倒逼行政机关提高行政复议质量，使行政纠纷的解决更加便捷。

第二，扩大诉讼原告和第三人的范围。根据2014年修改前的《行政诉讼法》，依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。同提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。2014年修订后，扩大了原告主体资格的范围，明确行政行为的相对人以及其他同行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。同时，细化第三人制度，规定公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。

二、完善起诉期限和形式制度，强化法院受理职责，破解“立案难”

第一，延长起诉期限，简化起诉形式。根据2014年修改前的《行政诉讼法》，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。2014年修订时在第四十六条将一般起诉期限由3个月延长为6个月，明确因不动产提起诉讼的案件的最长起诉期限为20年，其他案件的最长起诉期限为5年。同时，新法增加一条作为第五十条，明确起诉方式，规定起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。

第二，确立立案登记制度。《行政诉讼法》第五十一条规定，人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在7日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第三，扩大受案范围。首先《行政诉讼法》第二条对原法作出修改，其中第一款将“具体行政行为”的规定修改为“行政行为”。“行政行为”的概念较“具体行政行为”更为广泛，既包括作为，也包括不作为；既包括行政法律行为，也包括事实行为；既包括行政机关单方作出的行政行为，也包括行政机关签订、履行协议的行为，使得行政诉讼受案范围更具包容性。同时《行政诉讼法》第十二条将明确列举属于行政诉讼受案范围的行政行为类型由8项增至12项。

三、完善管辖、裁判类型等制度，强化行政机关应诉职责，破解“审理难”

第一，关于行政案件管辖，新法将第十七条改为第十八条，增加规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”

第二，关于诉讼中的期限，新法将答辩期限延长至15日，相应内容修改为：被告应当在收到起诉状副本之日起15日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。一审审理期限延长至6个月，二审审理期限延长至3个月。

第三，关于被告的应诉任务，强化负责人出庭应诉责任，新法第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。并增加规定人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向检察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

第四，关于诉讼期间行政行为的执行，新法将原法第四十四条改为第五十六条，增加例外规定，并规定当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。增加一条作为第五十七条，人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。当事人对先予执行裁定不服的，可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。

第五，关于适用调解、民事争议处理，原法第五十条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。第六十七条规定，赔偿诉讼可以适用调解。新法改为第六十条第一款，修改为：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”增加第六十一条，规定“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理……”。

第六，关于简易程序，新法增设简易程序，规定人民法院审理“被诉行政行为是依法当场作出的”“案件涉及款额二千元以下的”“属于政府信息公开的”案件时，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起45日内审结。

第七，关于裁判类型，新法丰富撤销判决的适用情形，将“明显不当”作为撤销判决的适用情形之一；明确变更判决的适用情形，增加规定“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外”。增加给付判决的规定作为第七十三条，规定：“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务”。对于确认违法或无效判决，新法增加三条作为第七十四条、第七十五条、第七十六条，并规定了适用情形。

四、加大拒绝执行行为打击力度，强化行政机关执行职责，破解“执行难”

新法将原法第六十五条第三款作为第九十六条，增加规定：“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：……（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；……（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

（撰写人：张玮）