第二节 相关概念厘定与阐释

治理转型和政府效能都是内涵丰富的概念，在进行理论阐释之前，有必要对其概念及相关概念进行厘定与阐释。

一 治理、治理现代化与治理转型

（一）治理

“治理”一词近些年日益成为学界高频使用的词汇。“治理”所对应的英文单词为“governance”，源于14世纪的法语，与“统治”具有相同的词根。表示“统治的行为或方式”。在现代意义上，也会将“治理”看作“控制、引导和操纵”，与“统治”意义相近，主要体现在国家政治或公共事务的相关活动中。20世纪90年代以来，西方学者赋予治理“多主体、多中心共同管理”的含义，将其广泛应用到社会经济领域，衍生出远远超越“政治统治”的含义，正如鲍劫·杰索普（Jessop，Bob）所说，“它在许多语境中大行其道，甚至成为可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词汇”[15]。在对“治理”概念的理解中，最权威、最广为引述的当属全球治理委员会（Commission on Global Governance）的界定，他们提出，“治理是各种公共或私人的个体和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续性过程”。并指出治理的四个基本特征：“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[16]根据这一释义，“治理”与“统治”具有明显的不同之处：二者权威来源和权力运行方向不同——统治是自上而下的通过命令、制定和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理，而治理则是通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式来实现一个上下互动的管理过程。

然而，不可忽视的是，治理理论实际上并非是一套具有完整内容的理论体系，也因此，“治理”的含义在不断地发生改变。国外治理研究遍布在诸多领域，如地方治理、城市治理、社会治理、国家治理、全球治理等，不同的治理研究领域所选取的研究路径及理论取向存在较大的差别，并且很多与治理研究相关的关键性议题，如治理与民主的关系、治理的主要构成要素、治理的形式、地方治理的有效性等，西方学界还未取得共识，仍在激烈的讨论中。西方治理理论发展至今已经形成多个理论流派，这些理论流派的共同倾向是立足社会中心主义，主张弱化政府权威，趋于多中心社会自我治理，并以此为基础，提出了“善治”理念，即治理应该坚持合法性、透明性、责任性、法治性、回应性、有效性的标准和规范[17]。

治理理论在不同地域被赋予的理论内涵也不尽相同，甚至差异很大。20世纪90年代末期，我国逐步展开对治理的理论与实践研究，其中，尤以俞可平教授为代表，他在参考多种治理定义后，认为，“治理一词的基本含义是指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众的需求”[18]。党的十八届三中全会提出“国家治理体系与治理能力现代化”的命题与任务之后，国内学术界将治理研究推向热潮，各种领域（国家和政府、生态环境、经济建设、社会建设等）以及各层级（国家、中央政府、地方政府、基层政府）的治理研究逐步纵深发展。随着研究的深入，中国治理理论与实践和西方国家治理理论与实践存在的差异逐步显现，有学者提出，“治理理论只有在本土化的基础上才能实现理想的重塑”[19]，也有学者提出，中国共产党执政的社会主义国家治理尤其独特，其独特性的根源来自它所遵循的是马克思主义国家理论逻辑，基于这一逻辑，社会主义国家的国家治理，本质上既是政治统治之“治”与政治管理之“理”的有机结合，也是政治管理之“治”与“理”的有机结合[20]，这就导致我国的治理从本质上既区别于传统统治，又在价值取向和政治主张上区别于西方国家的治理主张。本书认为，中国的治理应该是坚持马克思主义国家理论，注重党和政府在多元治理中的主导作用，在此基础上积极鼓励社会其他主体多元参与，共同维护社会秩序，满足公共需求的过程。

（二）治理现代化

“现代化”作为一种描述自科学革命以来人类社会事务发生变革过程的一般概念，出现的较晚，但是“现代”作为一个指称当前时代性质的术语可以追溯到6世纪晚期拉丁语的用法，这个术语首先出现在拉丁文中，随后在英文和其他语言中被用于区分当代和“古代”的作家与作品。到了17世纪，“现代性”“现代派”被运用于各种有限制的、专门化的语境：“现代性”在早期的认识中主要用来描述那些在技术、政治、经济、社会发展方面最先进国家的共同特征，而“现代化”则被用于描述这些国家获得这些特征的过程——使事情变得更现代，或者渴望追随比自己先进的东西的过程[21]。而事实上，“现代化”并非是第一个或者唯一的用于描述这个过程的名词，还有一些其他与此过程相近的词汇，如“欧化”“西化”“工业化”“城市化”等。然而，这些词汇更倾向于强调的是经济方面、技术革命的直接后果，不能表达“转变过程的复杂性以及普遍渗透的特征”以及“它对人类事务影响的普遍性，发源于社会能够而且应当转变、变革是顺应人心的信念和心态”[22]。赛德（A.R.Saltan）也认为，“现代化”是用来把握和描述人类社会发生的深刻的质变与量变，先前的那些概念不是被“现代化”所取代，就是被纳入现代化概念之中。此外，他还提出，“现代化”是一个力图描绘人类社会的一个过渡时期，经过这个过渡时期，人类进入一个取得技艺的现代理性阶段。因此，可以说“现代化”既是一个过程又是一个产物：作为过程，现代化描述了一个比先前的一些概念更为复杂的过程；作为结果，它意指具有特定社会形式的同样复杂的产物。在中国政治语境中，“现代化”更多的是指一种理想的治理结果。

“治理现代化”是中国共产党在十八届三中全会针对当前我国国家治理体系与治理能力（以政府行为为主）存在诸多弊端以致不能适应社会各方面发展要求而提出的一个新概念，被称为继“四个现代化”（工业、农业、国防及科技的现代化）的战略规划之后的“第五个现代化”[23]，不同的是，前四个现代化主要体现的是工业化，注重的是物质的提升与改善。第五个现代化是以前四个现代化为前提与基础，同时又是对前四个现代化的超越。自改革开放以来，经济高速增长40多年伴随而来的是严重的环境污染、贫富两极分化、食品安全危机、社会道德滑坡等诸多问题，对于大多数民众而言，赖以生存的物质条件已经比较充足，其关注的焦点逐渐从基本物质条件到“美好生活的追求”，由此带来的对政府效能的期待由原先依赖经济建设成就，转变为以经济增长为基础的社会建设成就。党和国家适时提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标正是回应了时代要求和民众呼声。“治理现代化”既是一种理念表达，也是一种过程与结果的追求，展现的是国家与政府的治理要适应时代发展要求，以改善民众的生活质量、提高民众的幸福指数[24]。此外，“治理现代化”也与党的十九大报告提出的当前我国社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”相呼应。

罗纳德·英格尔哈特（R.Inglehart）指出，现代化的进程与工业社会的进步带来了社会文化的转型，即“物质主义的价值观（强调经济与物质安全的第一位）向后物质主义的价值观（强调自我表现与生活质量）转型”[25]。在工业化完成之后的20世纪70年代，西方社会发展方向发生了根本转变，开始进入后现代社会，后现代化的核心社会目标是由加快经济增长转变为提高人们的生活质量与增进人类幸福。同时，不仅是西方社会按照这样的方向发展，英格尔哈特认为中国也必将沿着这样一条道路向前发展。新的“现代化”不仅包含经济物质生活的丰裕，还包括社会的普遍幸福和人们生活质量等其他要素，如自由、平等、公平等方面的普遍满足。我国提出的“治理现代化”在某种程度上也兼具一种后现代化的意蕴，是追寻从不均衡的注重经济发展到全面的均衡发展的过程。

（三）治理转型

从哲学意蕴上看，“转型”是事物从一种运动型式向另一种运动型式转变的过渡过程，既包括事物结构的转型也包括事物运行机制的转换[26]。社会从一种类型向另一种类型的过渡过程，即社会转型[27]。社会转型是一种包含政治、经济、社会、文化等各领域结构性变动的过程[28]，而治理转型是公共治理领域系统化和根本性的转变过程，可以将其视为社会转型的结果和必要组成部分。就此意义而言，西方发达国家自20世纪七八十年代兴起的以行政改革为核心的公共治理运动即可视为是通过变革达到治理转型的过程。尽管包括中国在内的后发国家不断学习西方国家的治理转型的经验和教训，但不可忽视的是西方发达国家和后发国家面临的治理转型任务是大相径庭的，后发国家大多面临的是治理体系不完善和治理能力不足的问题[29]。因此，虽然西方国家的新公共管理改革运动影响着中国治理变革，客观上助推中国政府治理模式的转型，但中国国情的特殊性、政治体制的独特性以及政府改革动力的差异性，使中国的治理转型从来都不完全是西方国家治理转型向全球扩散的结果。自改革开放以来，中国就进入了从农业社会向工业社会、从计划经济向市场经济转型的“转轨国家”行列，在整体社会转型背景下，公共治理也随之转型：从计划经济时代的全能型、管制型、人治型、封闭型的行政模式到改革开放以来政府职能逐渐转变，不再集中于政治统治，放松对经济的过度干预和严格控制等。

治理转型是一个动态的过程，它会随着时代发展与社会主要矛盾的变化而变化，经历四十多年的政府转轨，我国治理转型又面临着新的战略目标——国家治理体系与治理能力现代化。这一战略目标决定着治理转型不再仅仅满足摆脱传统治理模式的弊端，而是要向着治理体系与治理能力现代化而努力。为实现这一战略目标，当下的治理转型过程实质是一种深刻的政府治理变革过程，“政府组织的理念、结构、体制、功能和方法等从一种类型向另一种类型转换，它是政府为了适应政治、经济和社会发展的需要，通过自身的系统性变革，以适应社会环境变迁并与之保持新的平衡的过程”[30]。整体而言，本书认为治理转型是以治理变革为主旨、为了解决社会主要矛盾而摆脱过去或当下治理模式弊端，促进治理模式更加现代化的动态发展过程。

二 政府效率、政府效益、政府绩效与政府效能

政府效率、政府效益、政府绩效及政府效能是四个既相互联系却又有所区别的概念。在进行论述之前，有必要对这四个概念进行辨析。

（一）政府效率

“效率”（efficiency）一词最早出现在生产领域，是衡量单位时间或单位生产成本下产出的数量概念。效率也是管理学研究的核心议题，是管理实践追求的重要目标之一。效率被引入公共行政领域后，仍然是侧重产出与时间或成本投入的比值关系。政府效率是指所获得的行政效果与所消耗的人力、物力、财力和时间的比率，追求的是以最节约的方式完成既定的任务，其本身不包含正义、公平等价值判断。也因此，用效率来衡量政府的缺陷也是显而易见的。首先，政府作为公共组织，其目标取向是多元化的，效率只是其中之一，传统行政过程受到管理主义思想的影响，过度探究行政管理过程中的效率问题，而忽视了其公共性等价值取向；其次，政府效率的评价依赖于具体的投入—产出数值，在政府投入要素中尚能找到相对可进行科学分析的指标，如劳动力、资本、土地、设备等，然而产出方面的指标却很难进行衡量，因为公共产品与私人物品属性的不同，导致其无法通过价格、市场份额等可以量化分析的数据信息进行评价，即便可以找到一些能够用数量衡量的指标，这些指标能否真正反映公共物品的价值也有待商榷。也因此，当代公共行政试图突破效率，寻找一种更适用于对公共部门进行评价的范式。

（二）政府效益

“效益”（effectiveness）一般与“效率”并列出现，效率强调活动过程的快慢，而效益注重活动结果的优劣。[31]这种优劣评判就涉及人的价值判断，这是效益与效率只注重客观状况描述的不同之处。政府效益是指行政管理活动所产生的客观价值，即在考虑成本的情况下，政府行政活动所获的最终收益。可以认为政府效益，除了强调结果的有效性、过程的经济性，还强调价值追求的正确性。政府效益的侧重点是行政管理运行过程作用于行政管理客体之后所产生的结果和影响，效益不可能在行政活动过程中出现，更不会在行政活动之前产生。

（三）政府绩效

“绩效”（performance）一词的含义至今并未有公认的统一界定，其初原含义是指业绩和效果，最早用于投资项目管理方面，后来在企业管理，尤其是人力资源管理方面得到广泛应用[32]。《绩效指标辞典》中对绩效的界定是“绩效就是我们想要的东西，也可以说是结果。绩效首先是结果，当其他因素对结果的影响相对不变时，改变特定因素能促使产生良好的结果时，控制这些因素就等于控制了绩效”[33]。有学者认为，政府绩效一般是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益和管理效率，是对政府实施政策、项目或计划等某一方面行为及其结果进行的评价，一般是显性的行为与可观察的结果。正如坎贝尔（Campbell，J.P.）所说，绩效是组织或成员实际的并且是能观察到的行为表现[34]。“绩效”内涵很丰富，是一个多维构件的概念。如一般认为绩效包括“3E”：经济性（economy）、效率性（efficiency）和效果性（effectiveness），随着新公共管理运动开展，公平性（equity）也成为一个重要维度，发展成为“4E”。

（四）政府效能

“效能”（efficacy）这一概念产生于物理学，在该领域是对物体运动能量释放和做功效果的评价。在此后的发展中，“效能”被逐步引入管理学、行政学等社会科学领域，从对物体运动能力和做功的评价转变到对社会活动发展状况的评价，一般而言，是指事物的潜在、有利功能，目标及其在特定条件下的实现程度[35]。在汉语中，“效”和“能”需要分开解析，《汉语大字典》中“效”是功效的意思，《现代汉语词典》和《辞海》中“效”的首要解释为效果、功用。《在线汉语词典》对“能”的首要解释是才干、本领。将二者结合在一起，《新华词典》的解释为“事物在一定条件下所起的作用、机械设备等所产生的功用”。《现代汉语词典》的解释为“事物所蕴含的有利作用”。在现实应用中，效能是一个更为中国化或本土化的概念，从字面上理解包括两层含义：一是“效”，即效率、效果、效益的统称；二是“能”，即能力[36]。因此，概括而言，笔者认为政府效能是政府及政府工作人员为实现政府目标而发挥功能和能力的程度以及其产生的效率、效益和效果的综合体现，是程序合法合理下的结果达成，是政府潜在功能与外显效果的动态联结，是政府效率与社会价值的结合。由于效能是一个比较中国化的词汇，在英语中很难找到一个完全贴切的、与之相对应的词汇，本书选取“efficacy”作为“效能”的英语对应词，仅是一个较为接近其汉语意思的选择[37]。

（五）政府效能与政府绩效的辨析

政府效率、政府效益与政府绩效、政府效能之间的关系很显然，前两者属于后两者的要素。但政府绩效与政府效能却经常存在互换使用的情况，需要略作辨析。除去两个词中相同的“效”，绩效和效能分别剩下了“绩”和“能”，前者更侧重于业绩、结果，是结果导向的概念，而后者更侧重于功能和能力，既关注结果，也关注过程，是结果与过程相统一的概念，所以尽管二者含义接近，但是由于政府效能对能力与功能的关注使其内涵比政府绩效更为丰满。尽管二者存在一定的细微差异，但是在实践中经常互换使用，尤其是在两个词汇的复合词汇中，如“效能建设”经常与“绩效管理”等同或近似使用。所以，本书并不打算过分放大二者的差异性，而是遵循吴建南等提出的从“二者的共性和使用语境上加以区分和使用”[38]。但是，由于本书的立意是寻求一种基于治理转型视域下的政府评价模式，体现的是评价工具与治理变革过程相结合的体系，而政府效能更加强调政府功能与能力，又兼具效果导向，故认为“政府效能”是比“政府绩效”更为合适的词汇。所以，本书选择用政府效能而非政府绩效。然而，由于过去的研究与实践中经常将二者等同使用，所以本书在选取引用文献及借用前人论述时，会将二者视为等同。

三 地方政府

一般而言，“地方政府”是相对于“中央政府”而言的，是主管某一地区行政事务的政府组织的总称。《国际社会科学百科全书》将地方政府界定为：“有权决定和管理一个较小地区内的公共政治，是地区政府或中央政府的一个分支机构。”[39]《美国百科全书》认为：“地方政府，在单一制国家，是中央政府的分支机构；在联邦制国家，是成员政府的分支机构。”[40]《剑桥百科全书》将地方政府界定为：“在宪法上属于全国性政府、区域性政府或联邦制政府下的一整套政治机构，它有权在国家有限的领土范围内履行某种职能。”[41]尽管不同界定的侧重有所不同，但可以确定的是，地方政府是国家政治制度的重要组成部分，是为了实现更好的区域治理而设定的与中央政府或全国性政府相对应的行政机关。

我国作为统一的多民族国家，地方制度源远流长，随着时代发展经历了复杂的变迁历程。新中国成立后，建立了新型地方政府。《中华人民共和国宪法》第一百零五条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”《辞海》对“地方政府”的解释为：“‘中央政府’的对称，设置于地方各级行政区域内负责行政工作的国家机关。”[42]学术研究中一般将地方政府视为是狭义的行政机关。我国作为单一制国家，“主要的政府机构即立法、行政和司法机构对该领土内所有的区域和国民行使全权的国家。……从严格的法律意义上而言，所有的权力都属于中央政府”[43]。在我国，中央政府与地方政府共同履行政府职能，尽管上述“职责同构”特征明显，但是不同层级之间职能的划分存在不同侧重。一般而言，中央政府更侧重于对经济和社会事务的宏观管理，制定战略规划、政策法规和标准规范，维护国家法制、政令和市场的统一，而地方政府的主要职责则集中于保证中央方针政策和法律的有效实施，治理本地区的经济与社会事务，履行执行和执法监管职责，服务基层，维护市场秩序和社会稳定，促进经济和社会事业发展[44]。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，我国地方政府除特别行政区外，包含省级（省、自治区）、地区级（地级市、自治州）、县级（县、自治县政府，县级市以及市辖区政府，旗政府）和乡级（乡/民族乡、镇政府）四级。其中，乡镇级以上地方政府一般是由地方人民代表大会、地方行政机关和地方法院、地方检察院组成的[45]，现又增加了地方监察机关。

本书中所指“地方政府”主要是指狭义的政府行政机构，从层级来说，本书的“地方政府”更多的聚焦于省级政府层级，少量涉及市级政府层级。如在第四章现状分析中，对评价内容指标的分析，除了聚焦省级地方政府，也涉及了市级政府层面的内容。值得一提的是，就我国的基本政治制度和基本治理体制而言，地方政府效能高低并不能完全与中央政府割裂，很多时候地方政府对中央政府的战略部署、改革任务以及政策执行与协调是其效能的重要组成部分，在治理转型期尤其如此，也因此，在地方政府效能评价内容和指标体系中也加入了地方政府对中央政府战略部署、改革任务及政策执行与协调的内容。