1.1.4　现有评价方法的局限性与问题的提出

目前的评价方法过于简单，无论是国土资源部发布的《开发区土地集约利用程度评价规程（试行）》中的评价方法，还是我国有关工业用地集约利用水平评价的相关研究，用来表示用地效益或土地利用效率的主要指标为地均产出（即单位面积工业产值）。通过地均产出的绝对值来判断工业用地土地产出效率的高低，其前提是所有工业园区都在同一起跑线上，而且默认所有的工业园区都是合理的，当各工业园区的土地产出效率有较大差异时，落后的工业园区是可以通过自己的努力赶上的。实际上，这两个前提不成立，其主要原因有以下两点。

一是工业园区的级别问题。级别高的工业园区（如国家级工业园区），入驻企业的质量较高（如投资强度较大、技术水平较高等）。以上海市为例，2018年上海市开发区工业用地平均产出率为71.13亿元／平方公里，其中，国家级开发区为109.57亿元／平方公里，市级开发区为68.78亿元／平方公里，而城镇工业地块为28.28亿元／平方公里。与区县级工业园区相比，国家级、市级工业园区的产业布局受到上一级政府的高度重视，进入的项目质量更高。因此，工业用地的产出效率与工业园区的级别有着密切关系。

二是地理区位问题。区位好的工业园区，能更好地依托城市功能发展。工业园区离中心城区较近，能享受到市中心的服务功能；靠近主要交通枢纽，即交通通达性较好，则便于运输、物流。中心城区的服务功能和城市交通基础设施的完善都是城市发展过程中长期投入的结果，区位好的工业园区可以享受到该成果，并以此来吸引优质企业进入。

因此，将所有工业园区的土地产出效率按地均产出绝对值的高低进行考核，存在一定的问题，即工业园区并不是处于同一起跑线上，忽略了区位因素（园区级别、地理位置等）对工业园区土地产出效率的影响。

另外，工业用地与城市功能之间的关系也不容忽视。当工业园区与城市功能发生冲突时，城市功能受到损害；而当工业园区与周边城区的功能互补时，能够促进城市的发展。现有评价方法无法反映出上述情况，也就是说，从现有评价结果中无法判断出哪些区位是不适合发展工业的。