第一章 绪论
一、研究背景
（一）我国水污染形势依然严峻
1984年，我国第一部有关水污染防治方面的法律《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）经全国人民代表大会常务委员会审议正式通过，拉开了我国水环境保护制度建设的序幕；随后全国人大常委会又分别于1996年、2008年、2017年对这部法律进行了修订，标志着我国对水环境保护的不断重视。“八五”计划伊始，我国即确定对“三河”和“三湖”水域的重点治理；对污染严重水域进行专项整治行动，成立调查小组严查违法排污，将污染严重企业关停甚至取缔；大力推进城镇污水处理厂及处理设施建设，截至2018年底全国累计建设城镇污水处理厂4436座，污水日处理能力达到1.7亿立方米，全国城镇污水处理能力提高显著；此外，国家各部委还在重点流域成立了大量水污染防治的示范工程和多项水污染控制的重大专项。
近三十年来，我国在水环境保护和水污染防治领域做出了大量努力。虽然污染物排放在一定程度上得到了遏制，水环境质量有所改善，但水污染形势依然十分严峻。相关研究指出，我国目前污水排放总量远超过环境容量。(1)以化学需氧量排放为例，2015年我国化学需氧量实际排放量大约2223.5万吨，而其承载力仅为740.9万吨，仅为实际排放量的33%左右。《2018中国生态环境状况公报》显示，全国十大水系中仍有25.8%被污染，国控的重点湖泊中近33.3%水系被污染；9个重要海湾中，渤海湾、辽东湾和闽江口3个海湾水质差，杭州湾、长江口、黄河口、珠江口4个海湾水质极差。
我国水环境问题如果不能得到有效解决，水污染问题持续加剧，影响广泛且持久。首先，水污染直接威胁人类饮用水安全。目前，我国约有3亿人饮用的水仍未能达到饮用水标准，很多城市饮用水消毒仍采取较为落后的消毒方式，有机物质监测落后甚至缺失，水中部分有机物被人体吸收后可能导致长期的健康损伤。其次，我国很多地区农业用水已被污染，污水灌溉导致水中超标重金属等进一步污染农业用地，导致农作物减产或质量下降，甚至危害人体健康。据公开数据显示，我国有1/5的耕地已被铬、砷、镉、铅等重金属污染，受污染的粮食高达约1200万吨。(2)目前我国约有癌症村200多个，主要集中在中东部地区。有关文献和研究已经证实癌症高发与水污染或有直接关系。(3)严重的水污染问题必然削弱改革发展的成果，降低公众对政府的信任，影响人民生活质量水平的提升。
（二）监督地方政府实现水环境质量标准目标的政策手段缺位
水环境质量作为典型的公共物品，其污染的外部性和消费上的非排他性决定了市场在水环境资源配置中的低效甚至无效。法治是市场经济正常运行的内在要求，市场经济的资源配置机制在解决水污染外部性问题过程中存在典型的市场失灵，客观上要求政府必须通过法律、制度等手段进行干预。李克强总理在第七次全国环境保护大会上明确指出“基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务”，水环境质量的公共物品特征决定了政府负主要责任。
水环境质量标准是水环境质量管理的法定目标和依据，政策目标的实现有赖于合适的政策手段设计与执行。流域水质达标规划是地方政府履行实现水环境质量标准目标要求的基本政策手段，也是中央政府监管地方政府的执法依据，更是社会公众参与水污染治理的重要方式。《水污染防治法》（2017）明确规定：“地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，有关市、县级人民政府应当按照水污染防治规划确定的水环境质量改善目标的要求，制定限期达标规划，采取措施按期达标。”作为一种典型的命令控制型政策手段，除规定规范性的规划编制技术要求之外，流域水质达标规划的核心内容是在确保规划目标有效实现的基础上，确定不同利益相关者在规划执行中的职能划分和实施机制，并予以法定权威化和长效化。
但是，由于在政策认识上存在偏差，我国执行的“水污染防治规划”和“水污染防治行动计划”并不是真正意义上的水质达标规划。水污染形势依然严峻，如何通过水质达标规划实现水环境质量要求仍未有效解决。目前法律法规对此并没有做更多的规定，未将流域水质达标规划制度上升到制度化、规范化和常态化的目标，规划目标和达标判定机制的设定缺乏科学性和长远性考虑。作为对规划执行的事前控制，规划审批决策权并没有上升到最高的管理决策层，而事后缺乏相应有效的、规范性的评估、问责和处罚的规定，无法保障规划应有的权威性和确定性条件。现有流域水质达标规划的制度缺位，直接导致地方政府未能正确、有效地履行其自身作为中央政府的代理人所应尽的环境保护责任；同时现有法律法规也没有赋予中央政府监管地方政府的责任和职能，包括事前审批和事后评估、问责与惩罚等规定，中央政府也缺乏规范性的流域水质达标规划编制技术导则，用以指导地方政府编制水质达标规划，解决规划内容不规范的问题。
（三）市场经济体制下的流域水质达标规划模式需要改变
2001年我国加入了世界贸易组织（WTO），我国的经济体制迅速地从计划经济向市场经济转轨。2017年，党的十九大报告着重强调了“完善社会主义市场经济体制”的方向和路径。由此可见，我国的社会主义市场经济体制已经确定并处在不断完善的过程中。市场经济更多地强调效率与公平，强调“看不见的手”的作用，强调“经济人”的理性，强调市场规则。市场经济体制下流域水质达标规划制定和实施的目标是在保证规划效果的前提下尽量体现效率和公平。效率表现为环境外部成本内部化的成本，公平体现在规划制定、执行和评估过程中，公众的广泛参与和信息的充分公开。
我国虽然已经进入市场经济体制，但不可否认的是目前我国流域水质达标规划和管理思路、模式仍存在很多不符合市场经济体制的地方，现有的水环境保护相关法律中也有诸多条款不符合市场经济的要求。计划经济体制下，政府是单一的水环境保护主体，表现为对水环境保护工作中存在的问题大包大揽。市场经济体制下“市场发挥决定性作用”的原则要求政府作为流域水质达标规划的制定者和实施者，主要职责是制定水环境保护法律法规，提供标准、规范等来约束政府、企业和公众的行为，减少交易成本，尽量利用市场，发挥市场机制的作用，减少政府的直接干预，提高规划的实施效率，降低规划的实施成本。企业作为市场竞争的主体，其追求自身利益最大化的行为动机十分明确，对于水环境公共物品的提供往往丧失积极性，同时对于水污染造成的外部性也不会自发内部化到私人成本中。市场经济体制下企业的水环境保护职责表现为遵守水环境保护法律法规的要求，如实提供自身的各类排放信息并遵循“污染者付费原则”实现自身污染行为的外部性内部化。公众作为流域水质达标规划的重要利益相关者，在规划制定、实施和评估过程中越来越显示出重要作用。现代环境治理体系更强调公众的广泛参与，一方面可以实现自身环境权益，另一方面也是市场经济体制下强化生态环境监管能力的重要补充。
如今，我国已是世界第二大经济体，水污染形势依然严峻，水污染控制更加复杂，迫切需要改变流域水质达标规划管理模式，转向更加专业的管理。我国水环境保护工程和技术进展很快，可是流域水质达标规划与管理进展显然落后于科学技术的进展，因此，本书试图探索市场经济体制下流域水质达标规划的新模式。
（四）概念界定
流域水质达标规划即为达到地表水环境质量标准，针对已经污染、尚未满足水环境质量标准的水体制定单独的控制措施，综合社会、经济影响，以及各利益相关者共同参与，依法依规制定以点源和非点源排放控制方案为主的行动方案。水环境质量未达标是指针对某一项水污染物而言的，哪一项水污染物不达标，就基于流域层面制定该水污染物的流域水质达标规划，其余已经达标的水污染物不需要制定达标规划。因此，流域水质达标规划制度设计主要针对未达标的水污染物。
流域水质达标规划的基本框架包括：流域特征描述，识别受损水体；确定流域水质达标规划目标，识别现有及潜在水污染源；建立污染物负荷和水质之间的逻辑关系；分析、评估、计算最大污染负荷容量（尽可能精确到日时间尺度）；分配点源和非点源污染负荷，制定污染物减排方案，并选择合适和可行的分配方案；编制流域水质达标规划报告；规划实施和评估；等等。流域水质达标规划编制、实施、评估过程中，各利益相关者应全程参与，并给予意见、反馈和补充。
目前，我国有关流域水质达标规划的政策法规不健全，尚未建立正式的流域水质达标规划制度。我国自“九五”以来，相继制定和出台了“九五”“十五”“十一五”“十二五”“十三五”等重点流域水污染防治计划与规划。自2015年“水污染防治行动计划”颁布之后，各地方省、市政府相继展开如何落实“水污染防治行动计划”的具体要求，制定了相应的实施细则和方案，各地方政府制定的规划或计划时间和名称各不相同，包括“水污染防治规划”“水污染防治行动计划实施方案／细则”“碧水工程行动计划”“清洁水体行动计划”“流域水体达标方案”等，虽然名称各异，但内容基本相同。以上“规划”“计划”“方案”仅仅是应急性情况下的行政命令政策，并不是常规化的水环境质量标准执行的政策手段，也并未上升到一定高度的法律效力，因此并不是真正意义上的基于水环境质量的流域水质达标规划，但为了全书统一起见，对上述名称各异的“规划”“计划”“方案”，本书都用“流域水质达标规划”来表示。