二、流域水质达标规划制度研究进展

（一）流域水质达标规划制度研究

流域水质达标规划制度是指确保流域水质达标规划行动顺利实施的管理体制与机制的法律规定。国外学者主要集中于对流域水质达标规划制度政策属性、管理体制（实施机构）、管理机制（信息机制、决策机制、监督核查机制等方面）的阐述与评估，主要包括美国和欧盟。美国1972年修订的《清洁水法》认为水污染是国家问题，要求国会负责。《清洁水法》确立了复杂、系统的流域水质达标规划制度，明确了点源、非点源排放管理的政策手段，建立了强有力的专门负责清洁水政策的执行机构和公众参与制度（Daniel, 2005；Ben, 2007；Harvey, 1973）。Jane Adams和Steven Kraft（2005）通过对1993—1995年南伊利诺伊州Cache River流域水质达标规划的政治、经济、社会、文化、制度环境进行分析，提出了流域水质达标规划应该具有互动性、参与性、合作性、公众性等本质属性，强调规划实施机构和决策方案应该具有法律的权威性，对流域规划的编制、实施、运行进行规范。John Lawson（2005）指出流域水质达标规划是一个所有利益相关者参与式的综合决策过程，实施机构是多方参与的综合决策机构，机构成员主要包括政府、工业企业、非政府组织、居民等。Mark T. Imperial（1999）选取了六个流域作为案例研究对象，针对制度安排是如何影响机构合作问题进行研究，提出利益相关者在环保培训、数据收集、公众监督、规划评估方面需要进行合作，而决策一致程度、信息共享程度、机构设置等是影响利益相关者合作的关键因素。David M. Konisky（1999）和Thomas C. Beierle（2001）对流域水质达标规划实施过程中公众参与进行了深入研究，对公众如何界定、公众参与流域水质达标规划的目的、不同公众群体之间的关系等进行了分析。通过对美国五大湖区水质达标规划大量的调查研究得出，水质达标规划中公众参与效果的好坏很大程度上取决于政府部门的诚信、信息公开的程度以及对公众参与决策的政策响应度。Paula Orr等（2007）对欧盟流域综合管理的成功案例进行了分析和描述，并对《欧盟水框架指令》中关于公众参与的方式进行研究，在对欧盟环保部门规划过程中公众参与效果评价基础上提出公众参与方式的改进方案。Kirsty L. Blackstock等（2007）以苏格兰流域水质达标规划为案例，分析了流域水质达标规划中公众参与对流域环境治理影响的经验教训，提出苏格兰提高流域规划公众参与对环境治理贡献率的建议。

目前国内学术界尚未出现有专门针对流域水质达标规划制度研究的文献，已有文献主要集中在环境规划制度的研究。符云玲（2008）指出我国环境规划实施的效果不佳，主要原因是缺少管理制度来保证其得以严格执行。詹歆晔和郭怀成（2009）在与美国环境规划差异比较与成因分析的基础上，建议我国环境规划制度应进一步明确环保主管部门的权责范围，完善财政负责和行政问责制度，强化环境规划的地方参与性。王金南（2014）认为我国环境规划缺乏制度保障，规划制定规范及法律支持不足，规划实施的权威性不够，同时规划的编制、实施和评估缺乏科学指导。宋国君（2015）认为我国环境规划制度存在定位不清、实施机制不明确，缺乏规划的动态评估调整机制等问题，并建议国家出台环境规划法，把规划编制、审批、实施、评估、问责和公众参与等过程以法律的形式固定化。一些学者（李云生，2007；王东，2009；杜梅，2005；熊晶，2009；王金南，2009；王炳坤，2010；董伟，2010；芦晓燕，2011；张远，2007；贾丽虹，2009）认为我国现有规划在编制和实施过程中存在目标设定不科学、相关规划之间不协调、缺乏全要素考虑、缺乏公众参与、数据来源不可靠、法律层级不高、缺乏规划评估方法、尚未建立起有效实施的监管体制等问题。

（二）流域水质达标规划方法研究

国外学者对流域水质达标规划方法方面的研究主要集中在模型应用、问卷调查、费用效益分析等方面。Lisa（2002）对利益相关者从规划制定、决策、实施、监督、评估与问责全过程的参与效果进行了对比，运用基于共识的决策模型模拟了各利益相关者（主要是规划技术人员与污染受害者）参与墨西哥流域水质达标规划编制和实施的全过程，指出对规划实施效果与流域综合管理效率提高做出贡献的是污染受害者，是这些过去被排除在规划制定、规划决策之外的沿岸居民。Victoria L. Weekes（2003）通过问卷调查的方式深入了解和分析了所有利益相关者的态度、观念和意愿，指出在流域水质达标规划编制和实施过程中利益相关者的态度、观念和意愿决定了他们对水质达标规划的支持度和认可度，进而影响利益相关者的行动。Nicholas（1985）也认为公众对流域水质达标规划中水环境保护的态度和意愿很大程度上决定了流域水质达标规划的制定和执行，即使是国家主导的规划计划也要依赖于公众的参与。同时指出公众对规划管理的关注程度受到信息是否全面准确以及对环境科学技术掌握程度的影响。Donnal J. Lee等（1995）指出在流域水质达标规划和管理过程中，如果使用预测模型会存在障碍，因为影响预测模型效果的因素有很多，包括信息因素、流域的自然特性、经济文化属性、体制机制等。Lori S. Bennear等（2008）运用社会学方法对流域水质达标规划实施效果进行了问卷调查和定性评价，分析了规划对约束企业披露真实信息的效果。通过居民对饮用水规制的违约率、饮用水的水质状况以及污染程度的反映对地方政府和工业企业上报的监测数据进行核查，有效地监督了企业的污染排放行为。计量模型运算结果表明，通过用水户信息披露这一监督手段，污染损害降低了30%～44%，健康损害降低了40%～57%。Rahim M. Quazi（2001）对孟加拉国的水质达标规划进行了系统研究，设计了一个水质达标规划和宏观经济政策相关联的规划框架，并运用成本最小化模型对规划中的各种投资项目和行动方案进行了筛选和费用效益分析，之后再引入宏观经济环境的变量，最后得出不同政策环境条件下最优的规划行动方案。

目前国内学术界对于流域水质达标规划方法研究并不多，主要集中于环境规划模式、体系的研究。宋国君（2004，2007）对环境保护规划运行规范进行了大量细致的研究，从公共政策的角度分析了环境规划的定义和性质，提出了规划、实施以及公众参与的一般模式。宋国君（2009）、宋宇（2011）等对我国水环境保护相关规划进行了全面梳理，提出了适合我国水环境管理的层级明确、指导与反馈相结合的规划体系，包括国家层面、省级层面、市级层面以及专门针对大点源的规划，并对相关规划的定位和一般程序进行了规范，主要包括水环境问题的明确、利益相关者的广泛参与、指标体系的完善、具体而详细的执行计划、监测和评估等几个方面。

在规划编制方法方面，主要集中于就流域水质达标规划所涉及的某一环节或方面的研究，包括水环境状况评估、预测模拟以及规划的费用效益分析等方面。马中（2006）对淮河流域水质达标规划实施效果及执行情况进行了系统的研究，对规划的水质目标、污染物排放总量控制目标、治理项目完成情况和规划的监督管理状况进行了综合评估。在预测模拟研究方面，大部分研究（陈金毅，2011；王经盛，2012；夏华永，2011；郑洪波，2010；林振芳，2011）仍停留在将水质模型、水环境容量推算的结果直接应用于水环境管理，规划的方法和内容都偏重于自然科学技术，社会科学方法应用较弱。部分学者（昌敦虎，2009；周颖，2004）对环境规划费用—效益分析的现状和特征进行了研究，并总结出了在环境规划中运用该方法对行动方案、管理措施分析的具体应用，主要包括：各项行动方案和管理措施的费用效益分析与比较以及最终管理方案的确定等。

（三）研究进展评价

流域水质达标规划制度是当下国内外水环境质量管理的主要政策手段。遗憾的是，目前国内政府和学术界在流域水质达标规划方面的研究大多集中于国外经验借鉴、宏观思路、规划方法和内容（预测方法、水质模型和环境容量）或对规划的局部内容（如如何促进公众参与、利益相关者参与效果、如何协调水环境保护相关规划、流域管理机构、规划实施效果）进行研究，缺乏从公共政策和管理的角度对流域水质达标规划这一管理制度自身存在的问题的分析和评估，如规划的目标与定位、规划的政策框架体系、规划现状、规划中主要政策手段的实施、管理体制、规划的主要内容（水质评价、污染负荷分析、目标确定、资金保障、实施计划）等方面，且并未对流域水质达标规划制度引起重视。

美国已建立了系统的流域水质达标规划制度。《清洁水法》对此明确规定，联邦环保署负责对受损水体流域水质达标规划进行审批、问责和惩罚，强化了联邦政府对于州政府在各流域实现水环境质量标准要求过程中的权责划分和管理职能。《清洁水法》还将流域水质达标规划的规范化编制、审批要求、管理方案筛选和费用效益分析等内容一一法定化，以确保流域水质达标规划内容的科学性和成本有效性，最终实现水环境质量目标。美国流域水质达标规划在保护和改善美国地表水体的过程中发挥了不可忽视的作用，这为完善我国流域水质达标规划制度提供了经验借鉴。

目前我国流域水质达标规划缺乏制度保障，规划制定、审批、实施、评估缺乏法定的技术规范，同时也未能指出流域水质达标规划在制定和实施过程中中央政府监督地方政府的必要性。我国尚未建立起真正的流域水质达标规划制度，现有的“水污染防治规划”“水污染防治行动计划实施方案／细则”“碧水工程行动计划”“清洁水体行动计划”“流域水体达标方案”等并不是真正意义上的水质达标规划，且规划目标也不是针对完全实现水环境质量标准要求设定的，也未见对流域水质达标规划制度的研究报道。相对而言，国内相关领域的规划制度已经相当成熟，尤其是城市规划制度、土地利用总体规划制度，这些规划制度的建立可以为我国流域水质达标规划制度设计提供可行性参考。流域水质达标规划本身是流域水质达标规划制度良好运行的重要载体。流域水质达标规划一般模式的研究，可为地方政府编制流域水质达标规划提供具体思路。

基于以上背景，本书在借鉴国内外相关规划制度经验的基础上，构建社会主义市场经济体制下适合我国国情和水情的、基于水环境质量的流域水质达标规划制度。