第四节　被征地农户福利提升对策

通过对农户福利影响因素的综述不难发现，无论是对农村土地进行征收，还是农村土地流转和宅基地退出，即使现有政策能使农户福利得到改善，也是短期的，仍然无法保障农户的长远生计。也就是说，要提高农户福利水平，关键在于有的放矢（Teklu，et al, 2004），完善政策体系（Cabrera，et al, 2005；徐济益和马晨，2018）。针对前期研究成果，本书将农户福利提升对策总结如下。

一、农户的就业渠道

马贤磊和孙晓中（2012）、汪险生等（2019）认为，土地具有重要的社会保障功能，主要表现为就业机会保障效用。因此，对于被征地农户来说，最大的保障莫过于就业保障，因为就业是彻底解决农户生存问题的有效途径（张学英，2010；明亮，2018）。既然现行征地制度已暴露就业保障的缺位，那么如何构建可持续的农户生计保障机制呢？其实，农户处境如此艰难，人力资本存量偏低并不是唯一的因素，更主要的是他们的体能优势不是来自非农生产领域，而是来自农业生产领域。因此，要使农户实现生计转换，必须通过制度安排和政策措施来实现。既然被征地农户具有特殊性，就需要有针对性地强化人力资本投资（郭玲霞等，2012；朱月季等，2018），具体表现为对农户进行职业技能培训（徐烽烽等，2010；戚晓明，2017），提升他们的非农就业能力，使他们通过非农就业获得稳定的经济来源。不但如此，还要从根本上降低农户对土地的依赖性，将建立的特殊就业创业平台作为安置农户的重要手段（姚从容，2008；王轶等，2018；曾庆敏等，2019）。只有这样，才能拓宽农户的就业渠道，让农户更好地融入城市生活，有效地解决农户的长远生计。

二、农户的社会保障

如前所述，被征地农户的社会保障主要来源于新农合、新农保与失地农民养老保险。那么，如何提高农户的社会保障水平呢？有学者认为，首先，要明确农户社会保障的妥善安排是地方政府的责任所在。政府有权征收农村土地，也有责任化解因此给农户带来的社会风险（欧胜彬，陈利根，2016）。地方政府作为土地征收的实施者，除了应当主导被征收农户的社会保障政策的制定和执行之外，还应当积极将农户纳入社会保障体系。其次，村集体作为联系地方政府和农户的桥梁，有义务协助地方政府向被征地农户宣传社会保障政策，关注农户的健康状况（Cutler & Zeckhauser, 1999；许兴龙等，2017；杨晶等，2019）。只有充分调动和发挥村集体的工作积极性，才能将农户的社会保障落到实处（温海红等，2013；马睿等，2016；江维国和李立清，2019）。最后，要从制度上优化农村社会保障制度（聂鑫，2014）。与城镇居民社会保障制度相比，农村社会保障制度普遍存在统筹水平低、保障水平低、农户参保积极性低等问题。然而，我国目前正处在城乡社会保障制度的转型时期，如何通过无缝对接统筹城乡社会保障制度，是当前地方政府亟待解决的问题。伽红凯等（2014）、黄婷（2017）认为，应将农户的社会保障纳入城镇社会保障体系中，以解决农户失地后的养老与医疗等问题，使农户真正享受到“城市居民”待遇。要对农户实行“即征即保”，防止出现“断保”现象（周建再，代宝珍，2016；周兴文，王肖健，2017）。当然，只有从制度上化解问题，才能确保农户福利可持续性与多维度福利状态（丁士军等，2016；徐济益等，2018）。

三、农户的政策参与

无论是征地补偿政策，还是农村社会保障政策，都属于我国农村公共政策。社会利益的权威性分配是农村公共政策的逻辑起点，农户是最主要的政策参与主体。公共政策是行动主体解决问题或相关事务的一个有意识的行动（Anderson, 2003；向玉琼，2016；楠顶，甘月文，2019）。公共政策的实现有赖于政策的有效执行。在实现政策目标的过程中，方案确定仅占10%，其余90%均取决于政策的有效执行（Ikenberry, 1987；朱德富，2014；刘晓慧，2019）。但是，公共政策执行成功与否经常取决于基层行动主体的责任心和技巧（Wise & Lipsky, 1980；Woo，et al, 2015）。因此，要提高农户福利水平，保障农户的长远生计，就必须强化农户参与。因为农户参与是公共政策过程中利益表达的基本途径（朱明仕，2017）。

在农村公共政策执行的过程中，农户参与有利于构建政府与农户之间的信息沟通机制与利益表达机制，提高农户福利水平。有学者认为，农户参与公共政策的意愿受到农户基本特征（Defrancesco，et al, 2008；冀县卿等，2015；王小映，王得坤，2019）、农户家庭特征（李海燕，蔡银莺，2014；胡新艳，2018）、心理特征（Hounsome，et al, 2006；许恒周，田浩辰，2017；童馨乐等，2019）、区域发展特征（Home, 2014；汪三贵，曾小溪，2018）等因素的影响。特别是生计禀赋对农户参与公共政策及公共政策执行效果的影响，具有明显的个体分化和空间分异特征（谢晋，蔡银莺，2016；张行等，2019）。由于各种因素的制约，我国农户参与公共政策的程度还比较低（朱余斌，葛水林，2010；周晨虹，2011；韩啸等，2017）。因此，要充分尊重农户的知情权，鼓励农户积极参与，保障农户利益诉求途径畅通，降低政府与农户的协调成本（米强等，2015；吕图等，2018；刘向南，袁虞欣，2019）。

四、研究述评

通过对国内外文献的系统梳理，可将研究动态进行归结：学术界已关注到土地征收对农户福利变化造成的影响，并已有学者注意到引起征地前后农户福利变化的特征因素，如征地特征、农户基本特征、地区特征变量等。但是，现有土地征收方面的研究成果只是将农户看作一个整体，并没有着眼于农户分化可能导致不同类型农户福利变化存在差异，没有系统考察征地补偿政策对不同类型农户福利变化的影响，导致成果缺乏针对性，特色不鲜明。

虽然我国大部分地区农户的温饱问题已经得到解决，但土地征收依然会导致农户面临很多非常突出的生活风险。生活风险，既包括生存问题，也包括养老和疾病问题，并且一旦发生，就会需要大笔开销，非常容易导致农户陷入贫困境地（陈志，丁士军，2016；冯晓平，江立华，2019）。因此，为了更好地防范上述生活风险，必须建立多元化的保障体系（这就需要对农户福利进行全方位考察）。考虑到我国农村目前实行以“家庭联产承包责任制”为基础的土地制度，“农户”为农村最基本的生产单位，“农户分化”又是一个无法回避的客观事实，因此以“户”为单位开展研究，更符合我国的基本国情。况且，已有学者关注到农户分化可导致农户对承包地和宅基地退出的偏好存在差异性（邹伟等，2017；晏志谦等，2018；李荣耀，叶兴庆，2019）。

因此，本书将基于农户分化视角，进一步探讨以下问题：一是土地征收如何对不同类型农户福利变化产生影响？不同类型农户福利的变化存在哪些差异？二是如何构建适应不同类型农户福利评价的指标体系？三是如何构建被征地农户福利提升的差异化路径？鉴于现有相关研究成果不多，可能增加本书的研究难度，但也能促进本书的大胆探索，有望形成创新性成果，以弥补上述不足。

(1)资料来源：国家统计局官网。