第二节 政策议程设置的路径

政策议程系统理论是从宏观视角分析政策议程的影响因素、结构关系及动态变化，而议程设置阶段和路径更多地关注于政策议程设置的主体行为和动态过程。环境中的各种反差和不平衡作为一种触发因素而成为各主体寻求改变的契机，在大众媒体、民主制度、阶级力量、权力状况等诸多因素的影响下，政治精英、利益集团、公众等政策主体将社会问题提上政策议程。政策议程不仅是某个时间截面上的一种多因素的结构，也是各种因素相互作用和相互影响的动态过程。在不同政策环境下，议程设置的动力、路径和方式均不相同。早期公共政策研究者拉斯韦尔等人按照时间或事物运行逻辑将政策过程划分为情报、提议、规定、合法化、运用、终止和评价等七个环节。[27]这种分析方法可以延至政策议程的分析。20世纪70年代，科布等人按照线性演进的逻辑将政策议程设置分为发起、细化、扩展、进入等阶段，其观点为政策议程发展提供了有益的支持，但政策过程的线性模式因缺乏灵活性而无法阐释复杂的政策现象。有些时候，一些偶然的、随机的因素可能导致一项议程的建立，政策议程活动似乎又陷入模糊、随机和多变的状态。面对这种困境，20世纪80年金登提出了“多源流理论”，强调政策议程设置的路径在于情境因素影响下的“多源流”的融合，具有非理性特点。而另外一些学者则将两者结合起来，以增加政策议程设置理论的说服力。如泰斯曼（Geert R.Teisman）认为政策演变存在多重的“循环圈”，既有政策议程线性推进特点，又有参与主体加入而引发主体之间的互动和局部非理性[28]（见图2-5）。

理性主义者的政策议程设置过程是一个连续的、多阶段的递进过程，且这一过程被视为多种不确定因素的模型构建。本章在综合上述理论的基础上，将政策议程设置视为一个由各主体围绕“权力距”变化的、连续的、包容性的动态过程，基本内容包括，政策议程设置本质上是政策主体对政策环境因素变化所作出的一种回应，其形成过程离不开外部因素的刺激（触发机制）以及主体自身的行为指向和价值评判。政策议程设置的动力机制包括议程设置触发机制和以此作为逻辑起点的议程运行过程。政策议程设置的变化是一种缩短“距离”的努力，总体方向是其他主体向核心主体施加影响。尽管在某种条件下，核心主体为争取其他主体的合法性支持，采取动员或策略性退让，但实际没有放弃议程设置的控制权，“权力距”并没有发生实质性的改变。概言之，“权力距”模型试图对政策议程设置的基本路径和动力机制作出普适性的阐释。

一 政策议程设置路径的相关理论

（一）政策议程阶段理论

阶段模型强调政策议程设置过程的线性的、阶段性的特点。受统计学、经济学、运筹学等学科的影响，政策学家尝试运用数理分析或逻辑分析方法来构建一个完整、科学的政策分析框架。一般按照政策问题的产生、政策议程的建立、政策方案的形成、政策的执行及问题的最终解决的线性轨迹来分析政策过程。政策议程被视为政策过程的一个环节，在一定程度上契合了政策科学的研究态势。科布、罗斯等人认为从社会问题进入政府议程的过程是公共议程（public agenda）上升到正式议程（formal agenda）的过程，具体又分为“外在创始型”“内在创始型”和“政治动员型”三种类型，且任何一个模型都包括了四个连续的环节：发动（initiation）、细化（speicification）、扩展（expansion）和进入（entrance）。[29]伯克兰德按照议题向决策机构的递进过程将政策议程依次分为一般议程、系统议程、制度议程和决策议程四个层次。最外层是一般议程（agenda uni-verse），包括社会或政治系统中可能被提出或讨论的所有思想，在现代民主制度下，这些思想很大程度上不受限制。第二层是系统议程（systmic agenda），一般地，只有那些或多或少地在政治上“可接受”的观点才能进入系统议程。第三层是制度议程（institutional agenda），政策议程是系统议程的子集。在资源和时间有限的条件下，只有少数议题可能进入制度议程。第四层是决策议程（decision agenda），包括那些政府将要采取行动的议题项目（见图2-6）。[30]

阶段模型将政策系统转化过程视为一种从问题的提出、转化到制度产品输出的线性关系，这种模式关注于确定性因素的分析，并依据时间和议程进程将政策议程划分为若干环节或阶段。政策阶段理论演示了政策议程设置的动态过程，使原本复杂的、含晦的行为变得清晰，但理性政策模式能否适应于复杂的政策环境也遭受到人们的质疑。科布承认，政策议程的复杂性对任何模型来说都是一种挑战。“在某些情形中，各阶段之间的区别与其说依据时间序列，还不如说是建立在一种分析的基础之上。”[31]市场经济与全球经济一体化消弭了单一计划经济的束缚，以资本流、物流、人流为特色的市场大潮对政府管理体制及人们观念形成冲击。在社会的解构、网络的蔓延及权力共享的世界，官僚制下的理性决策越发陷入被动的困境。“政策计划不可能严格遵循问题界定、方案采纳和政策实施的结构序列，在无人掌控的环境中，当人们试图推行这种僵硬的阶段方法时，严重的困难就出现了。”[32]有些学者认为政策过程的水平式活动划分比阶段模式的垂直式的活动划分更有明显的区别。按照此类观点，不同阶段的分析并不能产生政策规划、政策接纳和政策执行的专门理论。[33]基于此，人们开始关注政策议程分析中的非理性因素。

（二）多源流理论

政策议程设置是一个复杂的过程，其模型构建本身是对政策议程过程中的各种因素的认知和概括。这些因素包括确定性的因素和不确定性的因素，理性主义者希望能够掌握所有相关因素，并通过明确的建构模式对政策议程运行过程提供合理解释，而非理性主义者认为作为主体人的认知局限性和政策议程设置的复杂性，政策议程设置模式应当关注一些偶发性因素的影响，以增加建构模型的解释力。严格地说，任何一项政策议程设置的过程都具有自身不同的特点。政策议程设置模式只是抽象了不同议程设置的共性特点。

多源流理论起源于垃圾桶理论。在20世纪70年代，马奇（James March）、科恩（Michael Cohen）、奥尔森（John Olsen）等人认为决策环境是复杂多变的，处于一种“有组织的混乱”状态。具体表现为三个特征：模糊的偏好、不确定的技术路线、流动的参与。在这种政策环境下，无法像政策过程理论那样理性地追求各环节之间的因果关系。组织就像一个无序的垃圾桶，里面充斥着各种寻找问题的不同选择、各种期待获得可以宣扬的决策情境的问题和情感、各种寻求可以解决问题的方案以及各种准备付诸于行动的决策者。不像过程理论那样，决策各部分围绕核心决策者开展活动或者是在核心决策者的推动下向预期目标行进。垃圾桶理论将注意力分散在四个相对独立、各具特色的四个溪流——选择流、问题流、方案流和参与流。各源流在机会到来时就会汇聚成一体，一个政策议程就获得了成功设置。[34]多源流模型延续了马奇等人的逻辑模式，认为“有组织的无序”也是联邦政府的基本表征。金登将过程溪流概括为问题流、政策流和政治流三个部分。这三种溪流在共时态下分离运行，只有到关键时刻，如危机事件、民主选举等环境变化时，“政策之窗”才会开启，三溪合流才对议程设置产生影响。[35]

多源流模型认为影响政策议程的不确定因素决定了政策议程的发展变化。从方法论视角看，过程理论强调从客观问题出发，寻找对策，弥散着实证主义色彩，要求人们抛弃价值偏见，追求最佳决策。同时扩张了人的工具理性，在洞察问题、形成方案、决策选择方面寄予了高度期望，但理性选择的失败使部分学者加大了对有限理性的研究意趣。后者认为决策者是以目标定位且是渐进适应的过程。对理性适用性的限制包括两种类型：程序限制（是对我们如何做决策作出限制）和实质限制（是直接影响特定选择的限制）[36]。与过程理论不同，垃圾箱理论、多源流理论关注议程设立的随机的、偶发的和不确定的因素，认为政策过程是无法进行理性预测的过程。政策过程不可能存在价值中立的实证研究，政策方案是由不同的利益或观念的个人或集团鼓吹的产物，是各种方案之间竞争交融的结果，因此具有后实证主义特点。[37]政策议程运行从理性到非理性的转变试图扩大理论的包容性，以适应复杂的环境，这种转向所蕴含的危险是，关注议程运行的特殊性往往是对普适性原则的挑战，自身也渐渐变得模糊不清了。

（三）决策环理论

决策环模型是泰斯曼（Geert R. Teisman）基于市政和基础建设计划领域的长期研究而提出的一个模型。这种议程分析模型是将阶段过程理论与多源流理论相关因素有机结合起来，其假设是在议程设置过程中，若干行为者共同推进了问题和解决方案的结合，并在互动中推动议程进展。在这种模型中，涉及的问题较为复杂，既存在一定的时间跨度，具有阶段理论的历时态特征，又在同一个时间内有多个行为者参与政策的问题和方案，具有共时态特征。从议程的发展过程看，一个决策通常由不同的“决策环”组成，“决策环”的更新推动政策议程的进展。在每一次“决策环”中，所有的参与者都依据某个主要问题与方案的定义留下自己的标点。各行为参与者既按照线型方向参与政策议程，同时各参与者之间相互影响会导致一个或多个问题和解决方案的定义。每个新的“决策环”能够改变“比赛”的方向，新的“选手”会出现，甚至有些情况下，比赛的规则也会发生变化。决策环模型试图弥补阶段理论和多源流理论的不足，如现实中一元的、集中式的决策常常为多元的、互动式的决策所替代，问题与方案之间的区别也远比多源流模型所设想的复杂。在决策环模型中，各项决策不是按照优先序列或等级进行排序，而是按照各项决策之间的经验关系进行阐述。这样，决策可以重新定义为由不同主体的一系列相互缠绕的决策“团（clew）”组成，并导向一个新的分析模型。决策的进程可以表示为不同的决策“圈”的组合。[38]

决策环模型是基于实践观察而构建的模型，是吸收了科布、金登等人的观点的一种改良模式，一方面关注政策议程的确定性因素，如议程框架和阶段划分；另一方面关注内外不确定性因素的影响，反映了议程设置过程的复杂性和非理性主义情结，在相互缠绕的决策“团”中探究议程路径，但多主体参与者行为影响因素复杂，交互方式多元化，有时这种潜移默化式的影响连行为者自身也难以表达，如果在决策场域中，分析这些复杂关系实际是具有挑战性的任务。阶段模型突出核心行动者在前后阶段中的作用，多源流模型聚焦于问题、政策与政治之间的联系，而决策环模型强调各行为者之间的互动关系。如果用事件或阶段进行标识和划分各决策“圈”，各参与主体及决策“圈”的更替进程的动力是什么？各行为者之间的互动作为议程驱动力是否具有充分性等问题仍缺乏说服力。

二 政策议程设置的触发机制

政策系统的输入是发起人与触发机制将问题转化为议程的过程。政策行动者对事件的关注不是渐进式的，相反，“焦点事件、机会的产生、有组织的利益集团之间要掌控公共舆论的竞争以及公共官员的公开演说都可看成是引起议题在短期内进入议程的原因”[39]。议程的触发机制离不开特定的人。在心理学和行为学上，政策议程触发机制的本质是人之本质或本性的体现，如“经济人”将无所不知的智能和膨胀的理性视为识别政策问题、评价和选择政策方案的基本依据，“政治人”则将掌握公共权力、施展政治策略、追求政治利益视为行为目标。[40]这种行为内驱力的显性化表现为不同的个体或团体为获取地位、资源或利益而展开的相互竞争。那些推动政策建议的国会议员、利益集团代表、政府机构官员、公民集中大部分的时间、精力和资源在形成问题、争取支持、提起议程和寻求行动方面扮演着“政策促进者（policy entrepreneurs）”角色。[41]同时，政策议程的触发机制离不开特定的物（事件）。议题的发起是源于某种意外事件的出现或“偶然反应者（circumstantial reactors）”,[42]这类事件是突然发生的、相对稀少的、能合理界定为有害的或将来更大潜在的危害，是某一地区或利益团体受到危害或可能的危害，并为政策制定者和公众所熟知。因此，伯克兰德将议程设立与议题发起者及触发装置的关系作了具体描述（见图2-7）。[43]

在政策领域，焦点事件、组织动员和议程设置之间具有内在关系。焦点事件的影响力可以通过时间、空间和强度三个维度来衡量。有些问题和事件，如气候变暖、冰川融化、臭氧层减少，甚至是分散的疾病和犯罪，缓慢地、渐进地改变环境，在短期内无法产生显著影响。这些问题需要依靠特定的测量工具来感知，或通过长期的数据统计分析才能发现，尽管这些问题非常重要，也只能为少数人认知，无法获得强大的议程设置推动力。如果有些问题，如瘟疫、金融危机，在广泛的空间里迅速爆发，使众多的居民涉入其中，就能汇聚成强烈的民意之流。以“非典”事件爆发为例。2002年11月16日，在中国广东佛山发现了第1例“非典”病例，到2003年8月7日为止，短短10个月时间，全球累计发现“非典”病例8422例，其中中国内地为5327例，死亡人数达349人。“非典”暴发初期，政府对疫情判断出现失误，并没有将抗击非典及时列入政策议程。公众面对信息的缺乏、病毒的恐惧和政府的无助感到相当不满。为总结经验，提高政府应对突发性公共卫生事件的有效性和及时性，2003年5月9日，国务院出台了《突发公共卫生事件应急条例》, 2003年11月7日，卫生部又公布了《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》。“非典”事件充分暴露了政府对焦点事件的反应滞后和组织动员引导机制的缺失，忽视了政策议程与危机事件（焦点事件）之间的动态恰配，但有学者认为焦点事件对一个特定地区所造成的社会影响比对更广的、分散的地区或国家的影响更加明显。例如，那些居住在华盛顿州的沿海地带，甚至欧洲沿海地带的人们比其他地区的人们对阿拉斯加的“漏油事件”更感兴趣。如果焦点事件发生的强度越大，造成的损害往往越大。在自然灾害和漏油事件中，那些毁坏的建筑物、死亡的野生动物的照片对扩展政策议程具有强烈的推力。在焦点事件中，决策主体倾向于采取具体的、应急措施。对于一些不显著的事件，决策主体更能理性地作全盘或长远考虑，关注点一般在于常规的、程序性问题。[44]

问题的性质和团体的构成对触发机制有着重要的影响。改变优势团体或倡导联盟对信息的垄断和控制是政治劣势团体寻求政策变革的一个重要手段。焦点事件改变政策议程的能力与组织结构状态密切相关。在组织良好的政策团体中，焦点事件扮演着重要的角色，能够强化改进政策的动力。而在缺乏组织的政策环境中，即使政策议程具有明显的事件驱动型特征，其利用事件推动议程设置的效果也会大大削弱。焦点事件对政策议程的影响还与政策成员的构成相关。如果政策团体成员主体是非专家，其注意力贯注于灾难救济、灾后重建等即时性政策，并容易从一个政策主题转移到其他更迫切的政策主题。而技术专家一般贯注于平凡的、非焦点性事件，他们推动政策议程是基于公共利益考量，而不同于利益集团或民选官员基于公共需求的考虑。伯克兰德曾经对地震、飓风、石油泄漏和核泄漏等不同事件进行比较，认为地震与飓风都属于类似的自然灾害事件，但与两者相关的团体力量和组织结构不同导致对政策议程的影响也不相同。地震团体由科学家、学者、政府官员等组成的单一的倡导联盟所控制，并共同承诺制定更好的政策以应付地震灾难。在地震之后，该倡导联盟要求促进研究、改善工程技术和运用灾难经验来减少未来地震的危害影响，协助制定和颁布1977年的《国家地震减灾法案》（NEHRA）。然而，在飓风事件中焦点事件所产生的触发影响几乎是倒置的。因为在议会内部明显缺少一致性的倡导联盟，无法提出长远的、根本的减少灾难的议案。[45]

专家介入政策议程的优势在于利用自身专业特长来解决复杂问题。有些问题具有全局性、长远性和专业性特点，涉及因素复杂，如月球探险、气候变暖、基因食品等，普通公众无法获取足够信息并作出理性决策。这类问题如果能够成功进入政策议程必须依赖于专家资源优势，他们或作为专家型决策者对政策议程直接施加影响，或对政策问题进行科学论证和外部宣传，通过影响决策者或动员公众的方式对政策议程产生间接影响。这类议程设置的特点在于专家人数较少，专家团体内部容易沟通和达成共识，但潜在的威胁是外部公众对政策议程不够了解，难以获得外部足够的民意支持。因此，需要利用焦点事件开启“政策窗口”，通过媒体动员，积极扩大议题的影响力，增加人们对公共问题的关注，打破政策惰性依赖所形成的锁定状态。

在既定环境状态下，任何一个触发因素都可能引发事态的变化或转向，但不同主体对危机事件和政策问题的判断及相应的行为策略也存在较大差异。利益团体面临威胁或利益失衡而自身行动无法达到预期结果时，最有效的方式是通过某种方式影响政府的政策输出。政治领袖无论是基于政治优先权的考虑，还是对公众利益的关切，都会密切关注某些特定的政策问题。有些问题公众比较熟悉或关心，如房价问题、物价上涨问题、失业问题、儿童教育问题、养老问题，但决策团体内部对这些问题的严重程度缺乏认识，也无法上升到政策议程。在竞选时期，决策者为获得更多选民支持往往主动关注公众的需求，或者某些突发性事件（如校车安全问题、三鹿毒奶粉事件）将公众的整体需求以强烈的方式凸显出来，迫使政策议程发生改变。危机事件往往引起公众的紧张状态和改变不预期目标的努力，拉雷·格斯顿（Larry N.Geston）将触发机制归结为一个重要的事件，“该事件把例行的日常问题转化成一种普遍共有的、消极的公众反应。公众的反应反过来成为政策问题的基础，而政策问题随之引起触发事件”[46]。在多元社会中，公众的反应一般以利益团体的形式出现，即一部分既得利益集团对原政策的维护和另一部分利益集团利用危机事件寻求政策改变之间的博弈或争夺，新闻媒体成为利益团体宣传、说服、争取同盟和扩大支持的工具。公众、利益集团和媒体运行的方向无非是将问题从公众议程推向政府议程，但政策制定系统“不像某种机器那样运转，人们给这架机器 ‘喂进’去要求或需要，然后机器就 ‘生产’出使人们心意满足的政策决定”。[47]其中，核心政策主体作为政策制定系统的重要组成部分，主导了政策议题的选择。

三 “权力距”模型的构建[48]

政策议程是民主政治发展的一个重要内容，但政策议程如何将民众的问题或意愿转化为政策产品则需要微观的考量。或言之，“要对政府政策议程的合理定位就必须对政策行为、政策制定和政策定义等广泛领域进行长期和深入的分析”[49]。政策议程设置是多种因素相互作用、相互影响，共同趋向于既定目标的过程，其存在三个方面的特征：一是包含了人、物、信息、问题、方案等诸多因素的客观存在和空间组成方式；二是各种因素在一定条件下进行组合，彼此之间相互联系，相互作用，并以特定的方式（或模式）运行；三是各因素或状态之间存在一种源动力作为传导机制推动政策议程的形成。

对于政策议程设置的驱动力，不少理论已有涉及。如“垃圾筒理论”强调“有组织的无序”状态是各种问题或方案的结合，每个参与者都对组织提供某些潜在的能量，当支持某个决策方案的所有能量总和达到选择平衡点或超过要求时，这个决策就形成了。“多源流理论”模型指出当“问题流”“政策流”和“政治流”三力合一是推动政策形成的动力。科布强调不同团体、组织能力的变化推动政策议程递进变化。

从实践看，政策问题纷繁复杂，很难将实际情况与建构模型一一对应。因此，政策议程模型有时不免会陷入迷茫、困惑或质疑之中，如“金登的理论极端地注重偶然因素”[50]，而“科布、罗斯和洛斯的分析在某些方面是误导的，实际上是没有必要的”[51]。造成分歧的原因是多种多样的：首先，政策议程研究时间不长，学界尚处于探索、争鸣阶段，并没有形成十分权威和成熟的理论架构。其次，政策议程自身的特性所决定。在不同社会环境中，公民、团体参与决策的方式不同，各种因素相互交融，瞬间万变，让政策科学家应接不暇，难以拨开迷雾或从理论上给予框设。另外，由于信息在政策议程设置过程中存在不对称性分布，公众对政府制定政策的显性的、后端式的流程给予较多关注，而忽视政策问题的产生、传递、吸纳等议程的先置环节。如约翰·金登所言，“与我们了解政策问题如何被处理相比，我们对政策问题如何被列入政府议程、决策者如何选择备选方案、一些潜在的问题和一些类似的备选方案为什么从没有引发人们的深切关注等问题的了解要少得多”[52]。

其实，政策议程设置的争执更多地集中于政策议程类型的典型化与具体政策实践之间的错配而缺乏说服力。政策议程的一个共性特点是从触点向决策核心的推进过程，也是缩小“权力距”的过程，任何一项政策议程都有类似的变化轨迹，因此“权力距”可以融合不同议程理论之间的分歧而对政策议程设置作出普适性的解释。在公共政策领域，政策议程实际表现为一种存续状态和动态演进过程，是公民或群体影响决策中心的效度、方向和运动过程。议题倡议者[53]通过自己的活动来缩短与决策核心之间的有效距离（即“权力距”）。当议题倡议者影响力大，给决策核心造成足够压力，或与权威决策者之间关系密切，议题符合决策者价值取向时，“权力距”就较小，议题容易登上正式议程。反之，议题倡议者影响力小，议题没有引起公众的广泛关注，或议题不符合决策者价值取向时，“权力距”就较大，议题往往被拒于正式议程之外。

从静态看，“权力距”表示政策倡议者与核心决策者之间存在的距离或状态，这种距离或状态不是空间位居的简单折射，即使核心决策者身边的“参谋”所提出的政策议题也可能因价值分歧而不能进入政策议程。“权力距”包括三个因素：触点（政策问题）、动力（利益诱导与群体力量对比）和方向（议程演变的动态趋向），是一种向量关系。

触点是政策议程启动的依据。如气压差导致气体流动一样，制定政策不是决策者自己空想或随意制造出来的，而是现实问题或偏差出现导致社会群体的利益诉求，进而采取策略影响决策者的结果。2016年1月25日，社交网络上热传一段“女孩怒斥医院号贩子”的视频，内容是一个东北女孩子因自身和其他患者无法公平排号问题而痛斥医院保安和号贩子的违规行为。此后，东北网、中国网、新浪网、搜狐网等100多家媒体对该事件进行广泛报道。据乐思舆情监测数据显示，至1月27日，该事件新闻量达1450篇，百度网页搜索量达99000条。其中，新浪官方微博从25日18时32分发布该事件至27日15时为止，评论量为39447条，转发量为115680条。该事件的火爆传播并不是在于这个东北女孩强大的语言表达艺术，而真正反映了人民群众对长期以来“看病难、看病贵”问题的强烈不满。就此而言，“女孩怒斥医院号贩子事件”只是一个触点，如国家卫计委主任李斌在两会期间所言，“我要感谢那位姑娘！一声吼，推动了老大难问题的解决”。

从触发机制看（见图2-8），首先利益攸关的部分群体（群体A1）受到触发事件的影响，表现出强烈的政策意愿，或通过自己的活动获取更多的群体支持，或直接向政府提出政策议题。安德森认为“政策问题可以被界定为这样一种状态，即社会上一部分人对社会产生了新的需求或者不满，于是便想通过政府行为来加以解决或进行重新调整”[54]。一般地，社会主体向政府提出建议的方式有两种：一是通过正式的制度渠道，如两会代表的建议和提案、专家的建议及其他公民的建议等。这类方式提出的建议或被接受或被拒绝，但一般不会产生强烈的社会影响。2001年，中国环境科学研究院研究员赵章元等人在项目研究中发现北京垃圾填埋场的渗漏问题造成地下水质污染，并就此问题及时向市政管委作了报告。2003年，部分法学专家向全国人大常委会提出开展《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的违宪审查请求。另一种是通过制度外参与的方式对政策议程施加影响。2003年，《南方都市报》记者首先从网络论坛上获知大学生孙志刚的非正常死亡消息，并进行专题报道，遂引起了社会的广泛关注。显然，“孙志刚事件”“女孩怒斥医院号贩子事件”最初只是社会问题的独特表现方式，并没有直接向政府决策者提出要求，但随着议题的扩散和讨论的深入，人们对于问题的本质和解决方法逐渐汇聚成共识性诉求，即政府需要采取某种措施，避免此类问题的发生。此时，外部事件就成为政策议程启动的触点。

有些问题过于复杂，涉及群体之间的价值争议。这类问题是否上升到政策议程，一方面体现了不同观点背后的群体力量和诉求强度，另一方面体现了各观点与核心决策者的价值体系的兼容程度。2003年，全国首例“乙肝歧视”案引发公众的广泛关注，部分群体（如群体A1）呼吁政府采取措施废除入学、就业方面的种种限制。同时，另一些群体（如群体A2）则担忧自身的安全，反对政府在这方面的改革。在这种情形下，议题倡议者表现出比较强烈的缩短“权力距”的欲望，而议题能否从公众议程进入政府议程，最终取决于某项议题的支持和反对力量的大小以及对“权力距”距离的实际改变。

动力是政策议程设置的杠杆和缩短“权力距”的手段或方式。“公共政策议程的议决，是一个复杂的活动过程，其间各种力量不断地较量，各种利益相互交织、相互冲突，所以最后的议决是各种力量的合力作用的结果。”[55]现实中，潜在的政策议题多种多样，有些议题超越了政府能力的范围，有些议题可以通过市场方式解决，而且政府解决议题的时间、精力和资源也有限度，因此只有少数议题能够通过拥挤的渠道进入政府议程范围。群体推进议程的动力源于这些议题代表了他们的利益和愿望，并且议题只有被决策者认可和付诸实施时，自己的利益才能实现。梅尔茨奈（Arnold J.Meltsner）认为触发机制的动力源于行动者的动机与激励，即行动者的动机、需要、愿望、目的和目标是什么？他们想要什么？要采取什么方法去满足不同行动者的需要。[56]在自利性利益机制的驱动下，群体可能采取的策略方式有两种：一是改变群体之间的力量对比，如利用危机事件、焦点事件吸引眼球，利用大众媒体扩大影响，或扩大议题范围，吸引更多的公众加入；二是调整竞相策略，如一些次要的群体由于缺少足够的权力资源来影响政治系统，经常不能将他们的要求转变成重要的政治议题。随着不满的增长，这些组织可能诉诸于暴力威胁或实际的暴力来支持他们的要求。[57]

方向是政策议程的目标与行为指引，反映了“权力距”的矢量特征。政策议题体现了群体意愿和利益要求，其运动的轨迹是通过“启动—细化—扩展—进入”各环节由公众议程向政府议程传递，政策议程在这一个过程中受到多重因素的影响，易于转向或传递受挫。第一，群体外延式拓展所伴生的困惑与尴尬。如果政策倡议群体开始影响力较小，不足以将政策问题推上政策议程，则客观需要其他群体的支持。随着一些强势群体的加入，原群体可能丧失对议题的完全控制，[58]其原始意愿可能为其他群体所“俘获”，偏离了政策“原汤”。第二，政策议题迁移方向应符合决策部门的职能要求，反映政府机构对政策环境的合法性回应。如美国有色人种促进会最初将政策诉求的焦点集中在国会和总统身上，但没有得到支持。后来该组织改变策略，通过一系列的人权诉讼案将焦点转移到司法机关时，却获得决策者的支持。[59]第三，政策议题要关注组织或决策者的偏好。“所有政治组织都有支持某些政策争议并压制其他政策争议的偏好，因为组织本身就是偏好的动员。一些政策议题被吸纳到政治过程，然而其他的议题则被排除在外。”[60]这种偏好同样存在于决策者个人，反映了决策者的一贯嗜好和价值要求。在此条件下，政策议题方向如果与决策组织或决策者趋同，则容易进入正式议程。

在政策场域中，政策议程设置涉及政策系统、政府系统和决策核心。政策系统是包含公众、团体、政府等不同主体的综合系统；政府系统包括议会、行政机构、法院及相关人员；决策核心是指对决策议程产生决定影响的政府人员。政策系统中的任何触点都可以引发议题倡议者为影响核心决策者而致力于缩短“权力距”的行为。以下用“权力距”来分析科布的政策议程设置的三种类型（见图2-9）。

（1）对于政治动员型，政策问题已经为决策核心所感知和确认，实际已登上政策议程，触点（A）与决策核心（O）之间的“权力距”（R3）为0（位置叠合），此时议程倡议者所作的诸多努力不在于缩短“权力距”，而是推动政策议题如何为公众所接受及带来合法性认同。在科布的坐标体系中，这一模式是社会主义国家一党制的典型代表。尽管这种判断过于武断，但不可掩饰这样现实：在现代国家中，权力集中和不均衡分布为少数政治精英控制决策过程提供了便利，并对政策议程设置发挥着决定性的影响。政治精英在理性的自觉和民主的合法性回应前提下，为获得公众的理解和支持，通过媒体等渠道发动政策宣传，动员和诱导公众（A1）接受某种政策意向，从而为后阶段的政策制定和执行创造良好的社会氛围。

（2）对于内在创始型，政策问题首先为政府系统内部人员所感知，尤其是现代文官制度实施带来的公务员队伍整体素质的提升及丰富的行政实践增强了对政策问题感知的敏锐感，从而易于提出政策倡议。同时，现代决策的复杂性和艰巨性又常常迫使政府人员寻求外在的智力支持，与之密切联系或具有特殊影响力的团体可以凭借资源优势或通过专门议程通道参与政策议程。鉴于此，科布将这种议程模式视为社团主义政体的显性特征。在政策议程的发生机制上，触点（B）处于政府系统内部，议程倡导者为了对决策核心（O）施加影响，需要对体制内的组织和个人进行动员，从而将“权力距”从 R2缩减为 R21, R21便是有效影响决策核心（O）的“权力距”。

（3）对于外在创始型，在自由主义盛行的多元化社会环境中，触点（C）处于政策系统之外，政策问题首先由分散于外围的公众或社会群体所认知，但此时，“权力距”过大，尚不足对政策议程产生实质性的影响。因此，倡议群体为获得支持不得不采取一定的方式将政策诉求扩散到其他群体（如C1、C2），通过倡议联盟将“权力距”由原来的R1缩减至R11，从而推动公众议程到政府议程的转变。