四、民族地区农村普惠金融发展的实践困境

（一）服务穷人与机构财务可持续的两难冲突

以标准小额信贷(24)为例。20世纪90年代以来，随着小额信贷发展观从“福利主义”向“制度主义”转变，为穷人提供金融服务和保证机构自身可持续发展是小额信贷的一体两面，二者缺一不可。这一点已经成为国际小额信贷领域的共识和发展趋势。然而，穷人金融市场客观存在的高运行成本及风险，依然使小额信贷机构不得不面对服务穷人与自身营利（或财务可持续）目标的冲突。

自20世纪90年代初期，中国社会科学院农村发展研究所引入GB模式，在河南虞城、南召，河北易县、沫水设立“扶贫社”以来，全国最多时曾有300多家公益性小额信贷机构，在云南、青海、陕西等10多个省区开展小额信贷扶贫工作。少数民族地区因贫困人口众多、金融排斥严重，成为我国GB模式小额信贷实践探索的主要场所。例如，从1998年开始，内蒙古赤峰市昭乌达妇女可持续发展协会，先后承接实施了联合国开发计划署（UNDP）援助的内蒙古扶贫与妇女参与发展项目、日本政府援助的敖汉旗妇女小额信贷扶贫项目、美国花旗银行通过孟加拉国“GT”援助的妇女小额信贷扶贫项目、美国格莱珉基金会小额信贷项目、美国扶贫济困基金会小额信贷项目、世界银行和日本世川财团支持的能力建设等项目、“壹基金”小额信贷保险项目、美国我开小额信贷项目和赠予亚洲小额信贷发展项目、中德财政合作小额信贷发展项目、全球基金会小额信贷项目、宜信P2P项目等多个公益性小额信贷项目。又如，盐池小额信贷。作为宁夏扶贫与环境改造中心（CEPA）(25)在宁夏盐池实施的一个以妇女为主要服务对象的小额信贷项目，盐池小额信贷自1997年启动到2011年9月底，已累计面向当地贫困妇女提供无抵押贷款3.4亿元，发展贷款客户8765户，涉及2个县16个乡（镇）115个行政村426个自然村。再如，联合国相关机构的项目。1997年联合国开发计划署援助青海省（同仁、贵德、湟源三县）的扶贫与人类可持续发展项目中的小额信贷项目，自1998年正式运行到2006年年底已累计发放贷款612.42万元，发展农牧区贷款户累计4805户，惠及人口19220人，还款率达95%以上。(26)2001年联合国儿童基金在云南等11个省区34个县联合实施贫困地区儿童规划与发展项目（LPAC），以小额信贷为切入点，以妇女为服务对象，力图通过为贫困地区妇女提供组织、资金、培训、技术等方面的支持，打破困扰贫困地区妇女、儿童的“贫困圈”。从实践的情况来看，标准小额信贷以创新的机制和制度，创造性地缓解了穷人市场抵押担保缺乏、信息不对称、交易成本高等问题，有效提升了民族地区贫困人口的信贷可及性，在降低贫困、增加收入以及促进妇女发展和农村社区建设等方面，发挥了积极作用。

尽管如此，标准小额信贷服务机构自身仍然承担着巨大的成本开支，面临收益难以覆盖成本的经营难题。其原因，除了穷人信贷市场交易费用较高这个一般性因素以外，还来自贫困本身。因为从本质上看，贫困不仅是一种经济现象，也不是一个简单的资金（或收入）缺乏问题，而是一种复杂的社会现象，地理环境、经济发展、社会文化、政策制度乃至贫困者自身的个体因素，都可能是重要的致贫因素。从逻辑上讲，信贷资金支持也只有得到社会经济条件的配合，才能产生最佳的减贫效果，同时保证贷款的回收，实现机构的可持续发展。这一点，对于环境相对封闭，严重缺乏现代经济所需的意识、知识和技能的少数民族贫困人口和边远地区而言，尤为关键。然而，现实的情况却是，相对于大比例和散在的贫困人口，民族地区财力困窘的各级地方政府和弱小的公共部门，根本没有能力承担普遍而广泛的贫困人口素质技能培训任务。与此同时，政府有限的贫困干预政策囿于体制、机制等方面的制约，大多未能与已有的小额信贷项目形成相互合作、共同推动的局面。在这种情况下，小额信贷机构不得已承担了太多本应由政府和公共部门承担的社会功能，如向贫困人口提供医疗保健、卫生教育服务、基础教育、技术技能和企业经营方面的培训和教育等。这种兼顾穷人培训的小额信贷运作模式，固然有助于保证小额信贷的扶贫效果和贷款回收，但也使服务机构经营成本增加。面对高成本的约束，小额信贷机构最基本、最常见的应对方式，一是抬高利率，使利息收入覆盖成本，二是寻求低成本或无成本的后续资金支持。前一种方式难免会边缘化贫困人口和低收入弱势群体，使小额信贷偏离服务穷人的初衷，而后一种方式，在当下中国严重缺乏社会责任投资者(27)的现实环境中，很难得到充分的满足。(28)

所以，虽然近年来我国纯商业性小额贷款公司爆发式增长，但全国NGO小额信贷机构还是从鼎盛时期（2003年前后）的300多家萎缩到目前的不到30家，总贷款余额不足20亿元人民币，每年扶持的贫困人口不足百万，远远不能满足贫困人口的信贷需求。(29)

（二）农村金融增量改革发展的效果偏差

为改善农村金融服务，提升农村居民信贷可得性，我国自2005/2006年启动新一轮农村金融改革以来，出台了一系列旨在推动农村金融增量改革发展的制度和政策。其中，探索发展商业性小额贷款公司，放宽市场准入，允许社会资本进入农村银行业市场，建立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构，都是具有划时代意义的改革举措。在相关政策的引导和支持下，近年来村镇银行、小额贷款公司等小型金融机构在全国各地快速发展。与此同时，传统金融机构也在创新的金融技术支持下初步实现了服务对象的梯次下沉。然而，在市场化、商业化背景下，社会性资本和金融机构进出农村金融市场或某一具体区域、具体层次的农村金融市场，归根结底不是由政府说了算，而是投资者和金融机构基于自身利益、遵循金融运行规律，自主自愿选择的结果。金融机构自主的策略选择与政府服务“三农”的偏好之间必然存在不一致性和冲突，使得农村金融增量改革发展，并没有取得如希冀的那样显著的金融普惠绩效。这在欠发达地区表现得尤为突出：新型农村金融机构不仅设立数量少，覆盖面有限，其金融服务向农村低收入群体和边远地区的延伸也非常缓慢。

比如村镇银行。在我国现有的3类新型农村金融机构中，村镇银行是数量最多、发展最快的一类。设立村镇银行的初衷，是为农民、农业和农村经济发展提供金融服务。根据《村镇银行管理暂行规定》，“村镇银行是经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构”。在村镇银行组建之初，银监会曾规定，村镇银行对应的“农村地区”是指中西部、东北和海南省县（市）及县（市）以下地区，以及其他省（区、市）的国定贫困县和省定贫困县及县以下地区。但事实上，实践中村镇银行分布的区域与政策偏好的上述“农村地区”的重叠度并不是很高。截至2012年6月30日，全国共有1101家村镇银行（含支行），其中数量最多的前10个省份分别是辽宁、浙江、四川、河南、内蒙古、江苏、山东、安徽、广西和广东，这10个省份集中了全国62.31%的村镇银行。而国家级贫困县数量最多的云南、陕西、贵州三省，村镇银行网点数量分别只有25家、11家和18家。经济更加落后、贫困县数量更多、金融排斥更为严重的青海、西藏，村镇银行数量更少，分别只有1家和0家（见表1-7）。甘肃虽然设有27家村镇银行，但位于甘肃南部、经济欠发达的甘南藏族自治州，至今未设立村镇银行。经过几年的发展，到2017年，全国组建的村镇银行机构数量已达1601家，但全国758个国定贫困县和连片特困地区所辖县市中，只有416个（占比55%）县市已设立或已备案规划拟设村镇银行。(30)并且，从实地调查的情况来看，即便设立有新型农村金融机构的地区，由于村镇银行普遍把网点布局在经济密度、人口密度较高的县城或城郊地带，并在客户结构、服务方式和经营机制等方面继续沿袭商业银行的传统，形成了村镇银行信贷资金“不进村不入镇”的局面，导致这些地区的金融发展依然面临金融服务难以向低收入农户、农村小微企业和边远乡镇延伸的难题。

又如小额贷款公司。近年来，我国小额贷款公司呈现爆发式增长，2008年全国公司数量不足500家，到2014年年底已达到8791家。民族地区也不例外，其中，内蒙古作为全国第一批5个小额贷款公司试点省区之一，自2006年10月首家小额贷款公司正式挂牌成立，到2010年已成为全国拥有小额贷款公司数量最多的省区，并在此后数年保持全国第三、第四的领先位置（见表1-8）。

根据相关的制度设计，在我国探索发展商业性“只贷不存”的小额贷款公司，其政策意图一是促进民间借贷市场的阳光化、规范化发展，二是满足不被各大商业银行重视的“三农”、个体工商户和小微企业的贷款需要。然而，私人资本投资设立小额贷款公司的动机和目的，实际上是将小额信贷视为一个新兴的产业投资领域，看中的是金融业稳定的投资回报和良好的发展前景，营利性才是这类机构的本质。表现在实践中，就是除了少数公益资本控股的小额贷款公司，如宁夏盐池惠民小额贷款公司，在正规化、公司化转制后仍然坚守“面向微小、服务‘三农’”的经营理念之外，绝大多数小额贷款公司都是以营利为目标，将服务对象定位于城镇中小企业和个体私营经济，政策设计期望的“三农”定位基本处于落空状态。更有甚者，在其利润最大化的过程中，改头换面成为变相高利贷，在局地经济金融泡沫（如2011年的内蒙古鄂尔多斯信贷危机）中起着推波助澜的负面作用。可见，在认同和发挥小额贷款公司普惠金融作用的同时，也要知道，小额贷款公司与以穷人为目标客户的标准小额信贷有着本质上的区别，不能将两者混同或等同，更不能简单地将小额贷款公司的快速扩张视为小额信贷的发展，否则会造成对农村普惠金融政策运行绩效的误解和误判，影响政策制定部门对相关政策作出必要而及时的调适和优化。

再如P2P网络借贷平台。我国传统金融机构一个广为诟病的问题，就是将落后地区的资金“虹吸”到发达地区，造成“穷人贷款给富人”的不公平现象。一些学者和业内人士认为，P2P有助于打破这一局面。(31)数据显示，在我国已开展的P2P业务中，2/3的投资人来自一线城市，只有1/3的投资人来自二、三、四线城市，而借款方有4/5来自二、三、四线城市，出现了富裕地区的资金投向发展中地区的迹象和趋势。但进一步分析发现，目前P2P资金主要仍是在东部地区内部进行“跨地”流动，即从东部地区的一线城市投向东部地区的二、三、四线城市，投向中西部地区的很少，投向少数民族农村地区的更是微乎其微。换言之，P2P的地理穿透功能，目前还不足以使发达地区的剩余资金突破地理位置、经济贫困、社会发展滞后等多种原因所形成的地域障碍，大幅度、跨地区地流入少数民族地区的农区、牧区，惠及广大农牧民家庭。

上海新金融研究院（SFI）中国互联网金融研究中心课题组的《中国P2P网络借贷平台评估报告·2015》也得出了类似的结论。该报告通过对比北京、上海两地P2P样本平台的贷款分布发现，P2P将发达地区的资金吸引到欠发达地区的证据并不明显，由于P2P平台更习惯以总部所在地为基础开拓业务，因此贷款分布和总部所在地有明显关系，P2P平台资金流向仍以东部地区为主。虽然在北京地区样本平台的贷款分布中，湖北和重庆也占到一定比重，但大部分资金仍然集中于东部地区。而上海地区样本平台的贷款分布更是集中在江苏、上海、山东等东部地区（见图1-2、图1-3）。

可见，尽管近年来农村金融增量改革发展丰富了我国农村金融的层次体系和结构状态，以村镇银行为代表的新型农村金融机构也已经发展成为农村金融体系的新生力量，但在西部民族地区，这支新生力量还很弱小，并且在实际运行过程中，其经营区位、客户群体产生了一定程度的目标偏离，对边远农村地区普惠金融水平提升的贡献还非常有限。

（三）传统信贷技术在农村地区的应用局限

信贷市场是一个不完全竞争市场，信息不对称是这个市场的显著特征。为规避信贷交易中的道德风险和逆向选择，信贷中介往往会设计一系列具有甄别和激励作用的机制和手段，包括利率、抵押品要求、第三方担保、关系客户等手段的运用，信贷合约的设计等。但如此一来，信贷市场便很容易出现凯恩斯在其《货币论》（1930）中较早论及的“未得到满足的边际借款者”。这部分“未得到满足的边际借款者”，可能以现行利率水平获得的贷款低于希望的贷款水平，即便他愿意支付较高的利率，也仍然不能取得所需的全部贷款；也可能完全得不到贷款，即便他愿意支付更高的利率，也不能从正规金融机构获得贷款。不管是哪种情形，这些“未得到满足的边际借款者”，多数情况下都会是低收入的边缘群体。(32)这种状况的形成，与贷款技术及其倚重的信息条件有着密切的关系。

美国学者Berger和Udell将金融中介的贷款技术分为四类，即财务报表型贷款（financial statements lending）、抵押担保型贷款（assert-based lending）、信用评分型贷款（credit scoring lending）、关系型贷款（relationship lending）。(33)其中，前三种贷款所依据和依赖的主要是易于编码、量化和传递的“硬信息”，包括财务报表信息、资产抵押品、银行的信用评分等。这类信息不具备人格化特征，易于进行标准化处理。关系型贷款是“银行基于长期和多渠道接触所积累的企业和企业主信息而作出的贷款决策”，(34)倚重的是难以量化、检验和传递的“软信息”。这类信息具有强烈的人格化特征，通常无法通过公开、正式的渠道获得，而是通过银行信贷员与借款人的长期、多渠道的人际接触，或与借款人所在社区及其利益相关者的多维度联系逐渐积累而得。(35)并且，在信息传递上，这些关于借款人经营状况、发展前景、社会声誉、个人品质、客户满意度以及与供应商的关系等私人信息，也很难通过报表、数据等载体传递出去，更多地只能依靠人际接触和“意会”，因此，青木昌彦将其称为“意会信息”或“意会知识”。(36)

基于“硬信息”的传统贷款技术并不适合农村小微信贷市场。因为财务报表型贷款的信息基础是客户提供的财务报表及其所反映的财务和经营信息。这类贷款一般针对的是财务透明、经营历史较长、运作相对规范的大中型工商企业，小规模农户、个体工商户和小微企业很难满足这类贷款所要求的信息条件。抵押担保型贷款虽然不要求透明的财务信息，但要求客户必须提供合格的抵（质）押品，如一定数量和质量的动产、不动产等。对于金融中介而言，抵押贷款的还款激励机制可以有效降低道德风险，保障信贷资金安全，但对于低收入的小农户而言，抵押品是一道难以跨越的“金融使用门槛”。在我国，缺乏合格的抵押品是被人们，尤其是金融界人士普遍认同的农村贷款难的主要原因。信用评分型贷款是一项创新的贷款技术，该技术将业主个人的相关信用记录与企业硬性信息相结合，应用计算机统计模型软件对业主信用进行自动评分，以评分结果作为贷款决策的重要依据。美国部分商业银行20世纪90年代开始将该技术应用于小微企业贷款业务，使那些无法提供抵押物，因而传统信贷覆盖不到的边缘弱势群体也能获得银行信贷融资的支持。目前，这一技术在我国已经开始被应用于小微信贷市场，但由于民族地区普遍缺乏完善的农村征信体系，当地农业银行、农信社等金融机构不具备对农户进行信用调查、信用评估和信用等级划分的能力，再加上边远落后地区很多农牧户从未使用过银行贷款，没有信用记录等，该项贷款技术在民族地区农村小微信贷市场的应用范围仍有很大的局限。

关系型贷款是在相互信任基础上产生的信用贷款，理论上有助于缓解农户因抵押品缺乏而产生的信贷排斥。但这一贷款技术的应用，需要农村金融组织进行多元化调整，除了农业银行、农信社等传统的正规金融机构之外，还必须培育一批真正根植农村、靠近农民的乡村银行。这是因为，关系型贷款主要是依据非公开的私人信息进行贷款决策，乡村银行所具有的乡村社区性特征和扁平化组织结构，使其在私人信息的搜集与传递上更具有比较优势。然而，目前在西部民族地区，村镇银行、农村资金互助社等小型金融机构发育缓慢，大部分地区的农村金融供给主体只有农业银行、农信社两种正规金融机构。农业银行本身是一家组织化程度高、组织结构复杂、管理层级多的大型商业银行，农信社在商业化改造过程中也越来越呈现出规模大型化、结构复杂化、治理现代化、运行商业化的特征。换言之，无论是农业银行还是农信社，实际上都是组织结构复杂的现代存款型金融中介，很难有效率地实现对农村微型经济主体“软信息”的搜集和传递。表现在实践中，就是农村正规金融机构普遍缺乏开展关系型贷款业务的积极性，农户信用贷款占比低、覆盖面小。

（四）已有成功模式不具备普遍的适用性

从19世纪40—50年代德国雷发巽创立乡村信用合作社，到20世纪70年代格莱珉银行在孟加拉国面向贫困妇女开展无抵押的小额信贷业务，再到2005年以来联合国倡导的普惠金融理念在全球的兴起和扩散，人类社会一直在努力探索如何有效地将金融服务向低收入群体和边远地区延伸，为穷人的生产和生活提供金融支持。过去的十几年间，在国家普惠金融导向政策的引导和支持下，我国各地都在探索适合当地农村特点、符合农民需要的农村金融服务模式。可以说，经过多年的探索与发展，国内外已经积累了不少成功的经验和案例，并形成了一些区域性的成功模式。作为金融后发区域，西部民族地区加快构建农村普惠金融体系，无疑需要借鉴国内外已有的成功经验，但任何成功的模式都有其适用的环境和条件，简单照搬其他国家和地区的成功模式，未必能够取得理想的效果，甚至可能出现“南橘北枳”的现象。

以GB模式小额信贷为例。我国自20世纪90年代初引入GB模式小额信贷以来，已经形成了至少三种扶贫型小额信贷推进路径：一是依靠社会（国际）捐赠的各类民间小额信贷组织，二是政府扶贫机制下开展的小额信贷，三是农信社等正规金融机构提供的小额信贷。但总体而言，GB模式小额信贷在我国的发展并不理想，小额信贷项目或机构普遍面临还款率低、“垒大户”、扶贫目标漂移、后续资金不足等问题，标准小额信贷机构更是大幅萎缩。在孟加拉国大获成功的GB模式，为什么在我国却发展得并不是很理想呢？其中的一个重要原因，就是两国小额信贷运行的宏观经济基础和社会文化环境有很大的不同。

从宏观经济基础上看，孟加拉国实行的是土地私有制，随着土地的高度集中，出现了大量的缺地农民。由于失去土地这一基本生存基础和保障的庇护，这些缺地农民大多处于赤贫状态，面临着巨大的生存压力。他们中的一部分人在获得一定数额的信贷资金之后，并不主要投向风险高、回报率低的农业种植业，而是选择投向来钱快、回报率高的小商业、手工业或养殖业。与此同时，孟加拉国全国范围的经济短缺状态和商品供不应求的产业发展环境，也使得小额信贷借款人只要能够生产出产品或者提供服务，就能够以合适的价格销售出去，从而实现借款人的收益目标。(37)这些都极大地降低了孟加拉国小额信贷机构的运营风险，保障了小额信贷资金的安全、及时和足额回收。而在我国，小额信贷的客户群体主要是从事传统农业的小规模农户，很难回避农业生产的高风险，加之20世纪90年代中期以来，我国经济整体处于结构性供给过剩和总需求不足的状态，导致小额信贷不得不经常面对农户由于没能实现预期产出收益而不能按时还款的问题。

从社会文化环境上看，孟加拉国是伊斯兰国家，90%以上的国民信奉伊斯兰教，人们的经济活动和经济行为深受伊斯兰文化的影响和《古兰经》宗教律法的导引。《古兰经》及其教规包含着广泛的伦理体系。例如，《古兰经》中专门提到，有钱人或日子过得去的人应当将年收入的20%施舍给需要帮助的穷人；再如，伊斯兰非常重视发展商业交易，但禁止利息、高利贷等任何涉及不公正、欺骗或剥削的商业交易；等等。伊斯兰教倡导道德价值对经济发展的引领和价值导向，重视经济活动与伦理价值的交互作用，对孟加拉国小额信贷的成功发展具有重要的推动作用。宗教的慈善导引使孟加拉国形成了扶弱济困、善待穷人的社会文化共识。对此，新华社记者周方在其博文《在孟加拉国看伊斯兰和世界宗教》中也写道：“穆斯林最让人佩服的是他们对穷人和乞丐的态度。孟加拉国虽然穷，但穷人绝对不必担心饿死，政府经常出资低价向穷人供应大米。孟加拉国处于热带亚热带地区，到处果树飘香，芒果、椰子、菠萝蜜、荔枝等果树随处可见。但街头和公共场所的果树有钱人绝对不会去采摘，百分之百是留给贫民窟里的家庭。于是，经常可见满街穷人在采摘树上的果实。”(38)这种善待穷人、扶助穷人的文化特质为扶贫型小额信贷的制度创新及其可持续发展奠定了良好的社会生态基础。相比之下，在我国，尤其是在当下商业化、功利心渐浓的社会环境中，无论是信用文化建设，还是社会责任意识培育，都还任重道远。

事实上，任何一种成功的普惠金融发展模式，都有支撑它的内外部条件和环境。脱离这些条件和环境，简单地移植GB模式的贷款技术或机制，是很难取得预期效果的。推而论之，在西部民族地区推进农村普惠金融，既不能复制城市导向的传统商业金融模式，也不能照搬其他国家或地区的成功经验，而必须因地制宜，依靠灵活多样的金融创新，形成适合本地特点、契合当地农民需要的金融组织、金融产品、金融服务方式和金融支持政策。显然，这对于西部民族地区而言，并不是一件容易的事情。受经济落后、产业低端和长期“重财政、轻金融”经济发展驱动模式的影响，民族地区在金融意识、金融知识和金融人才特别是金融企业家等方面的积累严重不足。地方干部的经验和知识还局限在传统的实物经济层面，对金融和金融业缺乏了解和正确认知。普通农户则大多存在文化水平低、金融常识匮乏、信用意识薄弱等问题，很多农户因不了解金融知识而产生畏难情绪，不敢接触创新的金融产品和金融工具，尤其是在地理位置偏远、经济贫困的边远山区、牧区，部分农户甚至会将借贷看成是一件不光彩的事情。由于整个地区严重缺乏感知、识别和利用金融工具以整合农村资源，进而谋求更大收益和更好发展的能力，民族地区的内生性金融创新严重不足。国家新一轮农村金融改革在民族地区的实践，更多地表现为政府主导型和外部驱动型的制度变迁，具有很强的外生性、滞后性和运动式特征，一些金融创新只是对东、中部地区金融创新成功模式的简单复制或模仿，缺乏对民族地区的针对性和适应性。