3.2 小城镇设市需求分析

我国2015年城镇化率为56.1%，远低于世界发达国家水平。随着城镇化快速发展，会有更多的农民转变为市民，仅靠现有的大中城市扩大规模难以满足其需求，必须通过设市创新，建立更多的中小城市，大量吸收农村转移人口，合理引导人口流动，从而有序推进农业人口的市民化进程。

3.2.1 发挥大镇和特色镇的作用

中国是人口大国，但城市数量只有661个（截至2016年6月）。许多大规模的县城、城镇受限于乡镇管理体制和行政框架限制，发展活力和增长潜力得不到充分释放。目前中国超过10万人的镇已有200多个。特别是近年来随着城镇化的推进，在我国长三角、珠三角等经济发达地区出现了一批经济强镇。这些镇由于长期的历史积淀，具备特有的区位或资源等优势，它们得到了很大发展，其人口数量和经济总量早已突破小城镇的标准，如广东东莞市长安镇，其常住人口66.2万，2015年全镇实现生产总值400.5亿元，镇区面积98平方千米；浙江温州市的龙港镇，2016年总人口达到43.6万，其中外来人口中10万以上，地区生产总值实现226.9亿元，建成区19平方千米；还有东莞市的虎门镇2015年常住人口超过60万，生产总值447亿元，镇区面积达到178.5平方千米等。这些城镇无论是人口规模、经济总量还是城市建成区面积都已达到了设市的标准，具备了现代的各种要素，只是由于行政区划制度上的约束，没有市建制，且缺乏现代城市管理制度和公共服务配套。加快拓展特大镇的一些功能，进一步扩大10万人以上特大镇的管理权限，在制度上为这些镇成为新的中小城市提供支撑，通过加快出台设市标准，推动具备条件的县和特大镇有序合理地设置为城市，具有重要意义。

3.2.2 “放权强镇”试点改革

近年来，浙江、山东、福建、广东等地，都在将有条件的重点镇进行小城市培育，尤以浙江省27个小城市培育、有政策、有理论，积累了宝贵的经验。2013年3月青岛市委市政府进行小城市培育试点，制定了一系列扩权强镇、小城市机构设置、土地保障、财政和投资体制改革以及财力支持计划、企业参与小城市开发建设等扶持发展政策（表3-1）。

表3-1 青岛市强镇放权事项

资料来源：青岛市人民政府2013[223]号文件。

3.2.3 满足城乡居民公共服务需求

推进城镇化进程，不是简单地使人口市民化，而是要根据居民的公共需求，努力实现就业、教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务均等化，实现城镇经济、社会、政治、文化、生态等领域的均衡发展，帮助解决城镇人口的就业、教育、医疗等问题，提高城镇居民的生活质量，建设和谐宜居的现代城市。

3.2.4 镇改市将释放城镇化巨大潜力

截至2015年底，中国有20515个建制镇。中国建制镇建成区的平均人口已达万人以上，建成区人口5万以上的镇超过900个。2016年国家11个部委联合下发国家新型城镇化综合试点通知，其重点是要将人口10万以上的建制镇改设成市，也就是“镇升市”。对小城镇发展道路而言，镇改市将对一批有条件的镇带来极大的示范作用。加快将部分重点镇培育成为小城市的速度，将为推进城镇化释放巨大的潜力。与此同时，将这些大镇改设为城市，不仅满足了城镇的设市要求，而且突破了城市建制必须为县级以上地主政府的局限，将设市的政策真正下放给一些发展特别好的小城市，更重要的是做到了因应城市发展事实而设市，回归到了城市的本质属性，使设市城市无论是在城市空间形态上，还是在人口及其产业结构上均以城市型为主，从而使设市与城市相统一。