三、优势分析

监狱实行扁平化管理是一项新的改革举措，按照上述监区设置方式和运作模式，不管是从实然还是应然上分析，均具有较大的优势：

（一）扁平化管理监区组织结构的实然优势

从实然的角度来讲，扁平化管理的核心价值就在于精简机构、提高效率，这一新事物的本质实际上应该具有的品质就是节能高效。在实际工作中反映出来的也体现了这一实然的效能本性。调查显示，扁平化管理在精简机构、提高民警能力、避免监区机关化、信息传递及时准确、加强工作直接性和提高工作效率等方面均体现出了优势。[9]

扁平化管理与三级化管理的比较

（二）扁平化管理监区组织结构的应然优势

从扁平化管理监区组织的设置方式、设置原则以及功能定位、运作模式上来分析，其应当具有管理高效、节省警力、民警专业化分工等优势。

一是管理层级减少。扁平化管理减少了一个管理层级，而且管理的侧重点不同，三级化管理侧重于纵向管理，管理条线比较长，而扁平化管理侧重于横向管理，管理的面比较广。

二是直接管理罪犯的警力增多。减少一个层级后，会增加直接管理罪犯的警力。南汇监狱在警力紧张的情况下，监区警囚比达到10.5％。

三是一线民警专业分工明确。在扁平化管理模式下，民警分类比较专业，有教育改造类、生产生卫类、安全警戒类、狱政管理类，有助于民警的专业化成长，也有助于民警特长的发挥，充分调动民警的积极性。

四是有效释放了警力。扁平化管理模式下，在增加一线责任民警警力的情况下，反而为监狱置换出监控监督类民警，这充分保障了主管民警将精力投入到日常工作中去，不必因夜晚值班耗费很大的精力，影响下一个工作日的工作开展，也有效避免了主管小组罪犯的脱管。

五是减少了科级职位数。通过对比可以看出，扁平化管理模式下，分监区长级别的职位数明显减少。

六是管理的灵活度增加。由于监狱民警执法的对象是人，在法律规定的范围内需要一定的灵活性，扁平化管理恰恰拥有这样的优势，不像三级化管理那样金字塔形的管理层级，民警的灵活性受到一定的限制。

当然，不管从实然和应然的角度分析，均可体现出扁平化管理监区组织的优势，但是实然和应然并不代表必然，实然加应然等于必然还需一定的条件，需要解决一些困难。

（三）仍然存在的困难

尽管按照上述方案可以展现出扁平化管理的许多优势，但是任何新事物的成长均有其矛盾性，有优势的一面，也有困难的一面。体现在以下四个方面：

1.民警分层、分类后，如何区别不同岗位进行考核，按照能级体系进行奖罚。内看守类、带组民警、警长的待遇要有区别，因岗位不同，承担的职责不同，工作的量也不同，因此必须加以区别。但是监狱现有的奖罚手段非常有限。

2.警长的职责与待遇如何设置，是否能实现清晰准确的角色定位，既不是官，又不是民，实践操作性难。[10]因为根据现代行政组织学权责一致性原则，既承担完成本职任务的责任，又享有开展工作所需要的权力，拥有多大的权力就承担多大的责任。在组织的设置与管理时，既要明确规定每一管理层次和各个部门以及每名成员的职责范围，又要赋予其完成职责所必需的管理权限，职责与职权必须相等、协调一致。如果只有职责，没有职权或权限太小，那么职责承担者的积极性、主动性就必然受到束缚，实际上也不可能承担起应有的责任；相反必将导致滥用权力和“瞎指挥”，产生官僚主义等。同时，为了保证权责统一原则的实施，还应当严格贯彻奖惩制度，做到责任清楚，赏罚分明。另外，根据均衡性原则，要求组织的设置与管理在同级机构、人员之间的工作量、职责、职权、享有的工作资源以及劳动待遇等方面均应实现相对平衡。因此，对监区警长的职责设置与待遇分配，必须强调组织资源的合理配置，权大责小、责大权小、忙闲不均、待遇不公等资源配置不公，都会极大地影响组织成员的工作积极性直至严重影响组织绩效。当然，在这个问题的解决上，需要上级部门给予一定激励政策。

3.三个楼面合并为一个监区后可能会造成管理幅度过大。管理幅度原则是指根据组织管理者的素质、管理对象的复杂程度、管理方式和方法及管理设备和手段的先进程度，来确定最佳管理幅度和层级的数目，使之能有效地实现组织目标。从广东等地的调研情况来看，实行扁平化管理，幅度不宜过大，这个幅度不单单是监狱层面的，而且在监区一级也存在。南汇监狱的硬件设施所限，以一栋楼三个楼面为一个监区，押犯500名左右，这将会产生幅度过大的问题，如何克服这个问题，合理使用监区长和警长，就成为关键，但在如何合理选拔和使用方面仍需实践来检验，仍有许多问题需要解决。但是一定要注意几个问题：第一，在人员不变的情况下，管理幅度与管理层次呈负相关。第二，管理幅度与管理者的水平和管理手段先进程度呈正相关。第三，不同层级的管理幅度不一致。第四，管理设备和手段的先进性也是主要影响因素之一。

4.如果按照目前的模式实施，随着职务的减少，如何安排担任现职的人员是一个需要妥善解决的问题。