第一章 “公众参与式”绩效评价：一项创新机制在杭州的兴起（2000—2001年度）
第一节 “公众参与式”绩效评价的缘起
自1998年沈阳市开展“市民评议政府”活动以来，“公众参与式”绩效评价渐已成为地方政府规制干部的一项重要策略。珠海、南京等地也相继开展过“万人评议机关”活动，相比之下，杭州的参与式绩效评价颇具独到之处，但以往学术界只做过一些片断式的制度分析，而缺少历时性考察和行动过程研究，本书将在这两方面做一些补遗的工作。本章着重探讨如下问题：杭州政府绩效评价变革的背景与动力分别是什么？目标考核作为控制官僚的工具存在哪些缺陷？公众满意度评价的制度构成与实施效果如何？
一 宏观背景
2000年创设“满意单位和不满意单位评选”意味着杭州“公众参与式”绩效评价的正式起步。这项评选的特别之处为：在市级机关的绩效评价过程中引入了公众参与，将原先官僚体系的内部自评转变为由公众来评价。
参与式绩效评价经历了连续、动态的发展过程。孙景淼将杭州的政府绩效考核分为三个阶段：1992—1997年为初创阶段，开始将企业责任制的管理方法引入市直单位，由系统内全体单位对各单位工作目标完成情况进行投票，评选表彰先进单位；1998—2004年为发展阶段，2000年杭州开展“满意单位和不满意单位”评选活动，由社会各界群众投票评选；2005年以来是深化阶段，对考评体系进行了重大改革，整合了目标管理和社会评价。[1] 伍彬做了一个略有区别的三阶段划分：一是前综合考评时期（1992—2000年），实施单一目标考核；二是初步发展时期（2000—2005年），目标考核与社会评价双轨并行，即对市级单位分别实行目标责任制考核和“满意单位不满意单位评选”；三是深化发展时期（2005—），为综合考评模式正式确立、发展、深化阶段。[2]以上分类都将1992年作为杭州政府绩效考评的起点。
1992年，杭州市政府开始借鉴企业责任制的办法来管理下属机构，[3]尽管其时尚未引入公众参与，但也属于重要创新举措。企业管理机制与杭州干部考核相勾连，这并非孤立的事件，从宏观历史情境中也可发现一些端倪，即如邹谠教授所言，宏观历史分析也能阐明或烘托出微观政治行动的重要意义。[4]
1992年是一个富有历史意义的年份，当年10月召开的中共十四大首次明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标模式，而此前，邓小平通过南方谈话，已为改革的推进和深化解放了思想。换言之，南方谈话和中共十四大共同开启了中国改革的新阶段。邓小平指出：
社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。[5]
这就不但为发展社会主义市场经济，也为借鉴市场化的政府管理手段破除了思想障碍。既然中国在经济建设方面可以大胆运用来自发达国家的经营、管理工具，那么用企业家精神与市场化机制来改革政府管理体制也是值得尝试的。正是在这一历史背景下，杭州将企业责任制管理的办法引入市直单位。[6] 官方的另一份报告提供了具体的说法，即1992年邓小平南方谈话后，杭州的部分机关干部出于工资福利较低的原因，“下海”经商办企业，从而给机关干部队伍的稳定带来了一定的影响。于是杭州开始在市级机关推行目标管理责任制，就是为了把推进机关工作与调动人员积极性有效结合起来。[7]
有学者认为中共借鉴企业责任体系建立的干部责任体系，其核心在于有效地将竞争机制引入到地方官员考核中。党委通过岗位目标责任制，根据干部对下达任务的完成情况决定其任用和提升，由此加强对干部的控制。[8] 目标责任制考核也暗合了当时公共行政学界的变革思潮。一些学者主张公营部门应顺应时代要求，用企业家的精神来克服官僚主义，及时、高效地对顾客要求做出回应。他们认为“在官僚主义行为和企业家行为之间是一个巨大的连续体，政府肯定可以在这个区域内调整自己的位置。”[9]
其实自1979以来，干部考核制度就处于恢复和不断发展中。1979年11月，中组部《关于试行干部考核制度的意见》中提出了“德、能、勤、绩”的考核内容，并恢复了有关考核机构和考核规定。1980年12月，邓小平提出了选拔干部的“革命化、年轻化、知识化、专业化”四个标准。1982年，干部“四化”标准被写入了中共十二大通过的新党章，由此取代了原先以政治表现和忠诚为主的标准。海外学者指出，这一时期中国官方支持的原则包括：基于功绩而录用、提升专业化程度、依赖行政层级、遵守规章制度等，而这些都属于韦伯式体制的要素。[10]1988年、1989年中组部先后颁发了《县（市、区）党政干部年度工作考核方案》、《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案》，考核的内容包括18项量化指标，这些指标在总体上确定了以后官员评价体系的基本内容。[11]而1987年举行的中共十三大也提出，要对业务类公务员的岗位职责有明确规范，对他们的考核按法定的标准和程序进行，他们的升降奖惩应以工作实绩为依据。还提出管理制度都要贯彻和体现注重实绩、鼓励竞争、民主监督、公开监督的原则，竞争机制应当引入对专业人员的管理。[12] 1995年5月中共中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》中明确规定：选拔任用领导干部必须坚持“群众公认、注重实绩的原则”。1998年5月中组部印发的《党政领导干部考核工作暂行规定》中对“工作实绩”做了明确的界定，其中对领导干部的工作实绩考核内容，主要包括“在完成任期目标和履行岗位职责过程中所提出的工作思路、采取的措施、发挥的具体作用以及所取得的绩效等”。2000年6月，中共中央又下发了《深化干部人事制度改革纲要》，要求建立健全党政领导干部定期考核制度，“在建立党政领导班子任期目标责任制和党政领导干部岗位职责规范的基础上，研究制定以工作实绩为主要内容的考核指标体系。……改进实绩考核方法，加大考核结果运用的力度”。[13]
中央逐步完善的干部考核制度也牵动着地方各级政府，解放了干部思想，杭州的绩效评价创新正是在这样的背景下萌生的。而中央不断释放出的改革信号又在为杭州的实践注入新的动力。还有一项不应忽略的背景因素：2001年9月，中共中央通过了《关于加强和改进党的作风建设的决定》，[14]并且把2002年作为“转变作风年”和“调查研究年”，这也成为地方政府改进机关作风的行动依据。
二 地方动力
杭州的政府绩效评价经历了“单一目标考核”、“双轨考评”、“综合考评”三个阶段。本书的研究对象是肇始于2000年的“公众参与式”绩效评价，为不至于淡化研究的主题，故未将此前的“单一目标考核”阶段独立成章，仅在本章适度回顾。本书将沿着杭州参与式绩效评价的发展线索，探讨三个递进式的成长时段：即2000—2001年度的缘起，2002—2004年度的制度合理化时期，2005年度以来的体系化、机构化阶段。划分的内在依据为每一时段需回应的不同问题及制度特征。本节将聚焦的机关作风、地方政府间竞争、目标考核工具失效等正是在“缘起”时段杭州市领导层所要回应的核心问题。
（一）治理机关作风顽疾
宏观背景对于参与式绩效评价具有间接影响，而直接促成这项制度的是地方领导人的决策或选择。2000年初，新任杭州市委书记王国平（2000—2010年初在任）经过深入调研和广泛听取意见，认为有两个因素制约着杭州发展，一是发展空间问题，另有解决方案；二是机关干部的作风问题，主要表现在四个方面，第一，少数机关单位部门利益至上，存在政令不畅。第二，形式主义现象严重，存在落实不力。第三，审批环节过多，办事效率不高。第四，官僚主义现象严重，存在职责错位。[15] 机关作风问题的实质就是官僚自主性膨胀。尽管领导层与下属机构都属于党政系统，但并非铁板一块，因为各部门作为管理学意义上的组织，具有扩张自身利益的自发倾向，他们可能对领导层的指令阳奉阴违，对政策信息进行截流或歪曲，对工作本身消极懈怠。
杭州市领导层对官僚及机构自主性问题已经有了深刻的认识，市委的一份课题报告将官僚主义描述为：
有的领导干部对本部门的职责不清，情况不明，凭经验办事，工作中不求开拓创新，平时热衷于拉关系，搞社会圈、人情圈，难以集中精力抓工作。有的机关干部的群众观念、宗旨意识淡薄，听不见群众的呼声，对群众的疾苦和困难不闻不问，作决策严重违反群众意愿。一些干部平时浮在上面多，深入基层少，……有的抓工作落实的方法不多，措施不实，……有少数机关干部放松世界观改造，只要权利、不愿服务，高高在上，发号施令，甚至利用人民赋予的权力为个人和小集团谋取私利。[16]
以上列举的现象反映了官僚自主性的两个方面：一是体制上的，即以权力谋取部门利益的反向进取型自主性；二是技术和作风上的问题，即反向无为型自主性，也可以说是官僚制的惰性。这两种自主性及其流弊在现实中往往纠缠在一起的，难以截然区分。
市委书记王国平指出了官僚机构自主性背后的利益驱动关系：
工作中往往考虑的不是全局利益、长远利益，而是部门利益。不是视手中的权力为服务群众的责任，而是用作谋取部门利益、个人利益的工具，部门权力化、权力利益化、利益法制化的倾向在不少机关部门不同程度地存在。有的部门对涉及利益调整、对己不利的事就消极对待甚至千方百计设置障碍，给你软钉子碰，会上同意办，会后顶着办；当面说好办，背后顶着办；领导说要办，科长科员顶着办，结果是协调次数越来越多，协调层次越来越高，协调难度越来越大，办事效率越来越低。[17]
机关作风问题也引起上级领导的关注。
2000年评选满意单位的背景是王国平刚来杭州当书记，从省委秘书长位置上下来的，当时据说张德江找王国平谈话，明确了两点，王书记自己也说没想到：一是干部队伍作风建设，当时的作风可能不是很好；二是密切省市关系，杭州市跟省里的沟通协调有问题，省里干部怨气大。王国平第一次参加市委常委会就提出这个问题要解决。他思考后提出一个载体，就是“满意不满意单位评选”，还有一个平台是“为省直单位服务月”。[18]
这一说法在杭州市领导的公开讲话中也得到了部分印证：
昨天，省委常委会听取我市工作汇报时，不少省领导都对我们提出了要进一步加强机关作风建设的要求。张德江书记说：“杭州引进外资规模不大，投资环境不够理想，客观上有原来发展空间不大、投资成本比较高等因素，但主要还是主观上的因素，一些部门职能转变滞后，服务观念不够强，办事效率还不够高。”他要求我们进一步改善部门服务，切实提高办事效率。[19]
杭州市领导层显然也觉察到危机和来自各方的压力：
省委、省政府领导和省直机关部门批评比较多、人民群众和投资者意见比较集中的，也是我市部分机关的工作作风问题。机关作风没有大的转变，投资创业环境就上不了新台阶，杭州必然在新一轮竞争中掉下队来。……2000年10月市委、市政府作出决定，在市直机关开展满意不满意单位评选活动，对机关存在的“四难”顽症下猛药予以根治。[20]
最终，杭州市领导层在系统总结历史经验、反复权衡各类对策的基础上，做出了开展市直机关“满意单位不满意单位评选”的决策，意在诉诸人民群众来治理机关作风及触发作风问题的体制因素。[21]
（二）响应压力型体制要求
杭州市之所以要借“满意单位不满意单位评选”来矫治官僚自主性，也是其所处的压力型体制环境所致。压力型体制，指的是一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系，其主要特征是各级政治组织把任务和目标层层量化分解，而且评价方式中包括了“一票否决制”，主要目的是在实行分权后保持上级对下级的行政压力。[22] 压力型体制对杭州“满意单位不满意单位评选”起着助推器的作用，影响了参与式绩效评价的发展轨迹。
杭州作为全省的政治、经济、文化中心，其发展历来受到浙江省委、省政府的重视。习近平在担任浙江省委书记期间（2002—2006年），多次把杭州的发展列入省委常委会议题，适时研究事关杭州的一些重大问题，提出明确的工作要求。习近平在省委常委会上说过，杭州人均GDP已突破3000美元大关，进入了工业化中后期，按国际惯例，这正是城市化加速推进的时期。他提示杭州的干部不但要纵向比，更要横向比，特别是要与苏州比：
杭州作为省会城市，我们对杭州市的标准和要求更高一些。我们既要纵向比，看到通过发展取得的进步和成绩，进一步坚定信心，鼓舞斗志，又要横向比，看到与兄弟省市之间的差距，进一步增强“前有标兵、后有追兵”的紧迫感和使命感。比如，大家都说，“上有天堂，下有苏杭”，我们不妨与苏州作个比较。苏杭两市分别位于长江三角洲北南翼，两市相比，各有千秋。杭州市域面积比苏州大、人口也比苏州多，发展具有较大的空间和潜力。但就目前而言，在经济发展特别是外向型经济发展方面，杭州还与苏州有不小的差距。尽管其中有一些不可比的因素，但苏州确实有许多值得我们学习的方面。 [23]
浙江省领导之所以重点关注杭州与苏州的城市竞争力比较，原因是作为各自省份的经济排头兵，它们在一定程度折射出了苏浙两个经济强省的竞争力高下。对于上级的意图，杭州市领导层自然也心领神会：
有些同志认为，杭州的发展是否太快了，市委、市政府的要求是否太高了，想歇一歇、停一停。今天的省委常委会上，习近平书记要求我们与中国一流城市比，与中国最好的城市比，并把杭州与苏州作了比较，给我们敲响了警钟。去年，苏州的经济总量超过重庆、超过天津，直逼深圳；引进外资超过上海、超过浙江，是杭州的6倍，大大增强了苏州的发展后劲。[24]
对于杭州市领导层而言，省领导的鞭策从工作压力转换为创新动力，他们借着响应省委、省政府的要求，顺势开展“满意单位不满意单位评选”，继续向下属官僚机构施加压力。另一方面，在上级部署的刚性发展目标之下，以扭转机关作风、提高政府效能为目的的“满意单位不满意单位评选”也就具备了更充足的存在理据。
（三）回应地方政府间竞争
压力型体制除了生成纵向的层级压力外，同时加剧了地方政府间的横向竞争。
戴慕珍认为，改革开放之初实行的财政包干制为地方政府推动辖区内的经济发展提供了强有力的激励。她进而提出“地方政府法团主义”概念来描述乡镇政府的公司特征，以及依靠行政权力对市场的介入。[25]也有学者指出，地方政府推动经济与社会发展的动力是在此过程中满足自己的利益追求，[26] 或是为了交换地方精英和普通公民对地方官员权位和权威的认同、对地方现行制度和政策的支持。[27] 更准确地说，地方政府发展经济的深层动力来自政绩考核要求、职务晋升机会等等。无论出于何种原因，至少在杭州市领导层看来，地方政府间以发展为导向的竞争正日趋激烈，他们曾有意识地设立两个参照系：一是与杭州平级的其他副省级城市。
全国15个副省级城市中，去年我市GDP增长率为11.8%，列第12位，与广州（13.6%）、深圳（14.2%）等标兵差距越来越大，与武汉（12.0%）、宁波（12.5%）、青岛（15.2%）等追兵距离越来越小。[28]
另一个参照系是长三角区域的其他城市。随着长三角一体化大幕的拉开，杭州市领导层也不再局限于以省内城市宁波为主要竞争对手，开始更多地从长三角的视域来考虑城市竞争力问题。他们判断长三角15座城市之间的竞争已达到白热化程度：
这15座城市都已进入或即将进入人均国内生产总值超3000美元大关的新阶段，都将进入新一轮经济增长周期。要在新一轮经济增长周期中赢得先机、取得主动，必须通过效能建设集聚生产要素，这已成为15座城市的共识。[29]
杭州市领导层认为，企业发展的软环境至关重要，尤其是政府服务可能成为决定城市竞争力的胜负手。
现在各个城市之间的竞争非常激烈。以往的竞争主要体现在政策上，现在主要体现在发展环境上。这个发展环境很重要的一部分是政府机关服务的“软环境”。环境就是生产力，环境就是竞争力，哪个城市的环境不改善，它就必然会在竞争中败北。[30]
他们检讨了以往因政府机关效能和作风问题，给地方经济发展带来的负面影响：
不少企业认为杭州的投资环境差，远没有上海好，纷纷去了上海。
省厅的同志对某些市直机关工作人员的工作作风意见非常尖锐，非常集中。他们说，省属单位有不少大项目，本来希望放在杭州，但杭州不配合，只好放到别的地方去了。[31]
美国经济学家蒂布特曾提出一个讨论生产要素转移的“蒂布特模型”，可为政府效能与资本转移提供部分因果关系解释。即通过“用脚投票”（voting with feet），消费者—选民可选择那些最能满足其偏好的地方定居，从而对本地区政府的财政行为施加影响。因此，地方政府必须竭力提供最佳的公共服务和税收组合，否则那些具有较高税收负担能力的居民和掌握经济发展所需资本的投资者会威胁或暗示离开。[32] 对于当时的杭州市而言，资本“用脚投票”问题已然出现。
由政府效能不佳导致的资本转移问题，映射出政治领导层与官僚机构这两类行动者的动机与目标分歧。有学者指出，追求政绩最大化的“政治企业家”的行为选择，会受到追求福利最大化的职业官僚群体的掣肘。[33] 而政治领导层要实现自己的政绩诉求，无论通过招商引资或其他工作方式，都必须矫正官僚机构于其间的自利行为，防止或治理目标和政策扭曲现象。
这一时期的苏州却迅速成长为长三角地区乃至国内招商引资的标兵，也触发杭州市领导层的深思：
为什么有这么多资金投入苏州？关键是苏州的发展环境好、服务效率好。过去，城市与城市之间的竞争是企业与企业之间的竞争，企业发展是城市发展的关键。现在，两个城市之间的竞争实际上是两个城市党委、政府间的竞争，是党政部门间的竞争。因为企业竞争的背后是政府的竞争，是政府部门的竞争，是政府部门服务效能的竞争。[34]
从某种意义讲，15座城市在经济社会发展上的竞争，将最终取决于机关效能的竞争：谁的效能高，谁就能占领竞争的制高点；谁的效能低，谁就只能甘拜下风。 [35]
以苏州及其他城市为参照系，令杭州市领导层产生了危机意识，开始反思地方竞争中的政府效能和服务水平问题，并由此对“满意单位不满意单位评选”寄予厚望。官方在开展“满意单位不满意单位评选”的指导思想中，明确提出以培养务实、开拓、廉洁、高效的机关作风为目标，要为广大投资者、创业者和企业营造良好的发展环境，为人民提供优质高效的服务，[36] 同时还将“满意单位不满意单位评选”作为实现杭州跨世纪发展战略目标的推手和保证。[37]
多年以后，杭州领导层依然认定这样的工作载体对于转变机关作风、提高机构效能有重要作用，对于优化投资发展环境、提升城市综合竞争力具有明显的放大效应。[38]
三 微观依据
在技术层面，由于常规的目标考核失效，政治领导层需要寻找替代性的官僚控制策略，这一点在历史背景与政府动力之外，成为“公众参与式”绩效评价兴起的微观依据。
（一）目标考核的由来
目标管理的概念由美国学者德鲁克在1954年提出。他认为目标管理的最大优点也许是它能使管理人员控制自己的表现，管理人员不仅需要知道目标是什么，而且必须能够根据目标衡量他的业绩和成就。这些衡量标准必须明晰、简单、合理，必须目的明确，将注意力和努力引向应该予以关注的地方。[39]
党政机关目标管理实践在我国始于20世纪80年代。1982年12月，劳动人事部发出了《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》。当时实行党政机关目标管理的基础是国有大中型企业推行目标管理责任制已取得明显的成效。[40] 有学者认为，我国当时实行的目标责任制是国际流行的“目标管理”（MBO）技术的变通应用，具有自愿性质，中央没有提出统一要求，也没有相应的规范和实施指南。与80年代相比，90年代的目标责任制具有两个明显特征：一是自上而下的系统推进，二是关注焦点为经济增长。[41] 90年代通行的目标责任制是地方政治运行中的一种激励机制，也是实现和考评政绩的基本方法，通常包括指标任务的制定、层层分解、完成及评价（中期和最后）。[42]
1992—2000年，杭州政府绩效评价实行单一目标考核，这也被官方称为前综合考评时期，[43] 但笔者认为，“前综合考评时期”的说法并不严密，因为综合考评体系建立于2005年，所谓的“前综合考评时期”会将实行“满意单位不满意单位评选”的年份（2000—2004年）也包括进来。故主张将1992—2000年准确命名为“单一目标考核时期”或“前社会评价时期”。
当时实行目标管理责任制的目的有两个：一方面确保市委、市政府提出的各项目标任务的全面完成；另一方面，通过实施考核奖励，激发广大机关干部的工作积极性。[44]具体操作办法是：每年年初，市里提出市直各单位的工作目标；年底或次年初，由系统内全体单位对各单位工作目标完成情况进行投票，评出先进单位并给予表彰。[45]
1998年是杭州目标考核的一个分水岭，针对之前存在的目标完成情况与奖罚不够紧密、激励作用不足、考核目标设置不够科学等问题，杭州市在学习宁波市经验的基础上，提出了具有本市特点的目标管理考核办法，[46] 并以文件的形式加以制度化、规范化。这次制定的工作目标直到2004年才做出大的调整。
（二）目标考核的制度设计
现以1998年的目标考核方案为例来展开具体分析。[47]
其一，目标考核实行平时考核与年度考核相结合，于是考核主体也分为两类：平时考核分季度、半年度进行，分别由本单位和牵头部门进行检查；年度考核由市级机关目标管理领导小组办公室（简称市目标办）组织实施。不过，市目标办属非常设机构，由政府综合部门的相关人员临时组成。[48]
其二，考核对象即目标责任制的管理范围为市级机关各单位。在1998年的考核方案中，被考核单位分为十个系统，包括市委办公厅牵头的党群、人大、政协系统和市政府办公厅牵头的政府综合部门。[49] 考核对象的涵盖面较广，说明目标考核作为衡量各类机构业绩的一种方法，在杭州得到普遍适用。
其三，考核内容分为职能目标和共性目标。职能目标将杭州市年初确定的年度经济社会发展目标和工作任务、为民办实事项目，以及本单位职能范围内事关全市的重点工作目标列为主要内容。一般性职能工作不列入市级目标考核范围。在目标的确定程序上，职能目标先由各单位提出，经牵头部门审查、提出修改意见后报市目标办，后者审核并征求有关方面意见后，报市级机关目标管理领导小组审定，再由后者统一下达。鉴于人大、政协系统的牵头部门为市委办公厅，因而后者具有审查职能目标、实施平时考核等权力，这也在细微处反映了党委对人大、政协工作的领导。
共性目标，主要是根据杭州市年度社会主义精神文明建设和加强机关队伍建设等方面的总体要求，确定的考核内容。1998年制定的十项共性目标可见表1—1。共性目标项目经市级机关目标管理领导小组确定后，由各有关职能部门拟定具体的考核内容和标准，并且由各有关职能部门和市目标办联合下达。
表1—1 杭州市级机关1998年度共性考核目标标准及负责考核部门
职能目标与共性目标存在两方面差异。一是考核的内容区别，共性目标包含的禁制性及务虚性的内容较多，而职能目标与各部门的业务工作直接相关，有助于激发后者的工作积极性；二是制定目标的主体和程序不同。职能目标是自下而上的确定路径，由各单位自己先提出预案；共性目标则是自上而下的制定路径，由目标管理领导小组确定考核项目，再交有关职能部门拟定具体内容和标准。因此，对官僚部门来说，职能目标的制定相对灵活，让其有一定的自主操作空间；而共性目标则带有刚性约束。在这两类目标的定位上，有学者认为，职能业务目标是重点，共性目标是保证。[50]
其四，在考核办法上，实行平时与年度考核相结合、定性和定量考核相结合的方式，同时采取按项评估、以项计分、综合平衡的百分制考核办法，其中职能目标占60%，共性目标占40%。
从年度考核流程来看，先由各单位对职能目标和共性目标实施情况进行对照检查，按照计分标准逐项进行自我评分，并撰写完成目标情况的书面总结，分别报牵头部门和共性目标职能部门；然后，各牵头部门和共性目标职能部门根据各单位自评意见，结合具体考核情况进行考评打分，并提出考评意见，报市目标办；之后市目标办根据各牵头部门和共性目标职能部门的考评意见进行综合考核，提出得分意见，报市级机关目标管理领导小组审定；最后，市级机关目标管理领导小组进行审核，确定审核结果。
这一考核办法比1998年之前由系统内全体单位对考核对象打分的做法更为精细化，也更有针对性。但考核程序其实对官僚机构有利，因为最后得分是以考核对象的自评分和目标完成情况报告这两项材料为基础的。由此看来，考核主体依然无法掌握所有机构的工作实绩，官僚机构也有隐瞒信息的机会。
其五，目标考核的结果运用是根据分数高低，分为成绩显著、工作先进、合格、不合格四个等次，并给予差别性的奖励或处罚。例如成绩显著单位，其正职领导增发当年目标考核奖金的50%，副职领导增发40%，其他人员增发20%；合格单位发给当年目标考核基本奖；而不合格单位取消当年领导的目标考核奖金，其他人员扣发目标考核奖金的10%。此外，在实行“一票否决权”的共性项目考核（包括领导班子建设、廉政建设和遵纪守法、计划生育、社会治安综合治理）上被扣分的单位，将失去进入前两个等次的机会。
这样的制度安排有意识地在加大激励力度，以及提升官僚机构上下全员对目标考核的重视度。反观1992—1997年间的目标考核，对于先进单位主要以精神鼓励为主，先进荣誉并未同物质奖励挂钩，各单位在目标考核的奖金额度上也未拉开差距。[51]
（三）目标考核的利与弊
一方面，目标考核作为官僚控制工具确有独到之处。目标考核以“忠诚—政绩”代替之前的“忠诚—命令”成为考核的主导价值取向，从而使“政绩优先”取代了“服从第一”。[52] 从考核对象的角度看，这种激励机制确立了比较明确的目标和评价标准，使组织和个人能够对风险和收益有更准确的预测，行为的理性化程度也提高了。[53] 而站在政治领导层或管理者的立场上，目标管理的优势在于：使传统的分散性管理转变为系统性管理，它在目标体系的指导下，使各管理部门、管理环节和各组织成员的工作都有机地联系在一起，有利于提高机关的管理效率；还有利于突出中心工作，以及分清职责、强化责任等。[54]
在技术层面，目标考核还具有客观性和横向可比性的优点。它要求制订目标要体现科学性、先进性、合理性和可行性，重视对目标的量化，要求用数量指标、完成时限或达到效果等定量和定性的方法来表述。
另一方面，目标考核也存在缺陷。有学者曾评价压力型体制是由上级政府决定下级政府命运，下级政府对上负责对下（指公民）不负责的一种体制，公民无实质意义上的参与、知情和监督可言。[55] 而作为压力型体制的核心策略，单一目标考核的固有缺陷也被上述评价点破。
缺陷首先在于透明度不高。整个考核过程属于内部管理，即由政府系统内部完成，是“官”评官而非“民”评官；由于目标考核缺乏透明度和开放性，致使领导层无从深度了解各机构在行政过程中的真实绩效，官僚机构也未能通过考核切实感知到公众的需求和压力。后来的杭州市综合考评办主任伍彬具体谈到“官”评官的弊端：
考核起来，不大拉得下脸，明明看到问题，对方一解释，原来要扣分的，领导一说，就算了，部门之间不大拉得开分数，扣分扣不下去。[56]
其次，考核手段和目的都比较单一。考核采用目标管理责任制方式，主要目的是为确保完成市委、市政府提出的全年经济、社会发展目标和日常工作任务，并没有主动与“民主”和“民生”挂钩。
再次，目标考核缺乏控制力。从实践过程来看，目标考核是以“合格”而非“优秀”为主要标准的评价机制，既不能拉开参评单位的差距，也没有产生足够的控制力，从而调动其工作积极性。有人比较了杭州先后实行的目标考核与综合考评的效果差异：
（目标考核）控制力度还是有的，能保证一定量的公共产品供给，不能说多优秀，至少是合格地供给产品，让部门做到60分的努力。……综合考评是为了评出优秀、良好的等级。它们不太一样。[57]
也有学者总结了干部目标责任制这类管理方式的普遍缺陷，包括：很多政策要求都是指导性的，很难转化为约束性的硬指标；即使有些政策要求非常明确，但是也可以遭到扭曲；政治信息沟通机制存在严重缺陷等。[58]
目标考核的缺陷可能导致政府绩效评价沦为形式主义。当时的杭州市领导层已经发现了问题所在：
改正机关作风，我们讲了那么多年，在“三讲”教育中还作为重头戏来讲，但就没有很好地找到一个参照物，形式主义、官僚主义仍然在继续泛滥。问题出在什么地方？关键就在于我们是关门整改，而没有真正做到开门整改，没有真正让我们服务的对象、主人、投资者来定期评价我们的工作，评价我们的整改……以至于转变机关作风成为一阵风，走过场，抓一抓，好一些，松一松，又是老方一帖，仍然脸难看、门难进、事难办、形式主义泛滥，打太极拳，机关油子作风……[59]
这段引文说明现有的考核制度对官僚机构的控制力有限，既未能满足公众对优质公共服务的需求，也无力实现政治领导层对良好政绩的诉求。于是杭州开始积极探索新的控制官僚策略。