第一节 行政软实力的理论来源

一 软实力理论

一般认为，软实力“是一种能力，它能通过吸引力而非威逼或利诱达到目的，是一国综合实力中除传统的、基于军事和经济实力的硬实力之外的另一组成部分，包括导向力、吸引力和效仿力，是一种同化式的实力——一个国家思想的吸引力和政治导向的能力”。[1]软实力可以划分为三个层次：一是文化及价值观的吸引力。主要是语言、教育、信仰等产生的吸引力。二是社会制度及发展模式的影响力。社会制度包括政治制度、经济制度、法律制度等，发展模式指的是一个国家基于本国独有的历史、文化背景所选择的发展方式、发展路径。三是国家形象在国际社会的感染力。国家形象是国家的外部公众和内部公众对国家本身、国家行为、国家的各项活动及其成果所给予的总的评价和认定。[2]随着研究的推进，在软实力问题上，已经派生出了“国家软实力”“政府软实力”“经济软实力”“区域软实力”“企业软实力”“文化软实力”等新的研究领域。

二 行政文化理论

文化是指那些继承下来的、确立共同社会活动基础的观点、信仰、价值观和对世界认知的总和，是一群拥有同样传统的人所从事的活动和所拥有的思想观念的全部范围。[3]行政文化是一种特殊文化形态[4]，对其的认知，目前尚未达成一致，观点主要有三：观点一认为行政文化包括行政意识、行政心理、行政思想、行政原则、行政习惯、行政传统、行政价值、行政信念、行政道德等各个方面。[5]观点二认为行政文化是对行政机关工作人员推行政务、管理事务的行为具有普遍制约作用的各种精神因素的总和，主要由行政心理、行政意识以及行政价值等要素构成。[6]观点三认为行政文化是政府官吏或者公务员所应共同信守的行为模式、生活方式、人群关系以及价值观念。[7]

尽管对行政文化的理解角度不同，但是均可归结为在一定历史时期中所形成的行政传统、行政价值、行政态度、行政规则、行政意识及行政情感等，影响着行政系统的运行和行政人员的情感、心理、价值取向、人际关系等。

三 行政伦理理论

行政伦理是直接约束政府公共管理的各种道德伦理规范的总和，这其中包括从事政府公共管理的价值倾向或观念、道德伦理、惯例等。[8]行政伦理体现政府组织和行政人员的行政价值观、行政道德观及行政责任观等。其中，行政责任是行政伦理的关键。[9]行政责任包括主观行政责任和客观行政责任。主观行政责任指的是在行政人员的品行、良知、担当感等伦理要素的驱使下主动并勇于承担行政责任；而“所有客观责任都包括对某人或某集体负责，也包括对某一任务、人员管理和实现某一目标负责”。[10]行政伦理主要依靠道德伦理、责任伦理的导引作用和规范性来产生效用。对内，其对政府组织和行政人员产生道德导引以及树立责任伦理观念；对外，其能够使社会公众对政府组织和行政人员产生道德伦理规范、责任伦理规范的认同感。行政伦理反映的是一个政府的伦理水平、公信力的强弱、公平正义的程度以及以人为本的态度，任何一个政府、任何行政人员都必须具备良好的行政伦理。

四 新公共服务理论

肇始于21世纪初期的新公共服务理论，是建立在对古典公共行政和新公共管理理论的批判与演化之上，并以民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义与新公共行政、后现代公共行政等为理论来源的一种理论。新公共服务理论以民主、公民权和为公共利益服务为主要理论分析框架，提出七种核心理念，即服务于公民而非顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战略性，行动要具有民主性；承认责任并不简单；服务而非掌舵；重视人，而不只是重视生产率。[11]

新公共服务理论为行政软实力提供以下理论来源：一是服务精神。新公共行政理论认为政府的角色应从“掌舵”转向“服务”。政府角色的转变，意味着政府治理手段的变化。政府治理应从传统的管理、控制过渡到服务，以更好地满足公共利益。政府服务既是一种能力，也是一种精神。这种服务精神内嵌于行政软实力之中，是行政软实力理论的重要价值观念。二是民主权利。新公共行政理论重视公民民主权利的实现，强调公众参与行政过程的重要性。不同的政府管理体制需要不同的民主权利形式，而能够产生影响力和吸引力的民主权利形式，是行政软实力的体现，也是行政软实力形成的理论要素。三是责任担当。新公共服务理论所要求的责任担当包括政府官员的行为要负责、合乎道德、符合民主原则和公共利益的期望等。这些责任要素，为行政软实力提供伦理层面的借鉴。

五 新制度主义理论

20世纪80年代以后，基于对旧制度主义理论的批判和行为主义的反思，新制度主义理论应运而生。新制度主义理论不再局限于旧制度主义理论的法律主义、结构主义、整体主义、历史主义以及规范分析，而是极大扩展了研究的层面。新制度主义理论形态涵盖规范制度主义、理性选择制度主义、历史制度主义、经验制度主义及社会学制度主义等。新制度主义理论扩展了制度的含义，认为制度不仅包括正式的结构，还包括非正式的结构、惯例和观念，从而使研究的范围、内容丰富了很多。[12]新制度主义理论在方法论上，也不再局限于个人主义方法论、静态分析、归纳分析，而是增加了动态、定量分析等。新制度主义理论在当代的兴起，不仅表现在学者从不同的视角对制度进行全方位的研究，包括制度的含义、构成、起源、变迁、行为与制度的关系、制度与文化的关系等主题，也表现在把新制度主义理论运用到公共管理、公共政策分析、比较政治、国际关系以及欧洲一体化研究中。[13]

新制度主义理论在公共管理领域中的应用，对行政制度的制定产生直接影响，其能够从不同流派研究行政制度形成、规则及变迁等问题，提出何为良好的行政制度，为公共管理活动中行政制度的制定提供理论和方法论上的借鉴。