第三节 行政解释性、指导性文件

一、行政解释性文件

所谓行政解释性文件，就是指行政机关为了实施法律、法规和规章，统一各个行政机关及其公务员对法律、法规和规章的理解及执行活动，对法律、法规和规章进行解释而形成的规范性文件。它可以分行政法定解释性文件和行政自主解释性文件两类。

（一）行政法定解释性文件

行政法定解释性文件，是指具有法定解释权的行政机关对法律规范进行解释而形成的具有普遍性强制拘束力的行政规范性文件。它的合法有效，除应遵守法定程序外，还应符合下列条件：

1．解释主体合法。行政法定解释性文件的主体是具有法定解释权的行政机关。这就意味着，只有行政机关的法律解释才有可能是行政法定解释性文件，不属于行政机关的国家权力机关、政党组织、其他社会组织和个人对法律规范所作的解释不属于行政法定解释性文件。同时，只有具有法定解释权的行政机关对法律规范进行解释，才能形成行政法定解释性文件；没有法定解释权的行政机关，对法律规范进行解释而形成的行政规范性文件不属于行政法定解释性文件。

在《立法法》制定、生效以前，根据全国人民代表大会常务委员会《关于加强法律解释工作的决议》的规定，国务院及其主管部门，省、自治区、直辖市人民政府的主管部门具有法律解释权。此后，随着地方组织法的修改，出现了规章的解释权问题。其中，部委规章的解释权一般属于该规章制定主体，如《律师事务所在外国设立分支机构管理办法》第14条规定：“本办法由司法部负责解释”；但个别部委规章规定解释权属于相应的业务主管机构，如《商品流通企业法律顾问工作试行办法》第26条规定：“本办法由国内贸易部政策体制法规司负责解释”。地方政府规章的解释权一般被赋予政府职能部门，如湖北省人民政府在《湖北省气象管理办法》第40条规定：“本办法应用中的问题，由省气象主管机构负责解释”。

在《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》相继生效后，具有法定解释权的行政机关则只有国务院和规章制定主体了。

2．解释对象合法。在《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》生效前，行政法定解释性文件的解释对象是法律、法规和规章，而不是行政规范性文件和政策。例如，根据《海关法行政处罚实施细则》第35条的规定，该实施细则的法定解释机关是海关总署。海关总署根据该规定制定了《关于认定走私行为有关问题的通知》（1988年8月25日颁布），对于认定不构成犯罪的走私行为是否“以牟利为目的”为必要条件进行了明确解释。该“通知”属于行政法定解释性文件，所解释的对象是行政法规即该实施细则。在《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》相继生效后，国务院只能对行政法规进行解释，规章制定主体只能解释自己制定的规章。

3．解释内容合法。在《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》生效前，具有法定解释权的行政机关作出法律解释，应当以法律、法规和规章的规定在具体执行中的问题为限。如果在解释时，所解释的内容超出了法律、法规和规章规定的内容，则不属于行政法定解释性文件，而属于行政创制性文件了。例如，《药品管理法》第50条规定：“生产、销售假药的，没收假药和违法所得，处以罚款，……”该条并未规定罚款的额度和对单位直接责任人员的罚款及额度，但在卫生部、财政部和国家工商行政管理局《关于对制售假药、劣药案件经济处罚的通知》中却作了明文规定。该通知的内容已超出了《药品管理法》的规定。因此，尽管卫生部对该法具有法定解释权，但该通知不属于行政法定解释性文件，而属于行政创制性文件。具有法定解释权的行政机关在制定行政法定解释性文件时，在内容上不限于对行政法规范的解释。例如，《环境保护法》第41条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理。”如果国家环保局对此作出解释，环保部门对赔偿责任和赔偿金额的确定标准适用《民法通则》的规定，则因该解释而形成的规范性文件仍然是行政法定解释性文件。在《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》相继生效后，国务院可以就行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的问题进行解释，规章制定主体可以就规章中需要进一步明确具体含义的规定、规章制定后出现新的情况需要明确适用规章依据的问题进行解释。

尤其应当强调的是，行政机关在解释法律规范时，应当尊重所解释法律规范的本意和立法目的，不得歪曲和违反，不得任意扩大或缩小法律规范本来的含义。

（二）行政自主解释性文件

行政自主解释性文件，是不具有法定解释权的行政机关为了统一所属行政机关及其工作人员对法律、法规和规章及特定行政规范性文件的认识，对法律、法规和规章及特定行政规范性文件进行解释而形成的行政规范性文件。例如，湖北省1985年6月1日（85）鄂税字第201号通知规定：工业企业（包括商办企业）通过所属非独立核算的门市部销售的自制产品，都应按产品的实际销售价（即门市部接受价）和规定的税率征税。这一“通知”的规定就属于对法律规范进行自行解释而形成的行政自主解释性文件。

1．行政自主解释性文件的合法条件。行政自主解释性文件的合法、有效，除了程序条件外，还应具备下列条件：第一，行政主体对所解释法律规范和行政规范性文件具有实施权。也就是说，行政主体只能解释自己负责执行或实施的法律、法规、规章和行政规范性文件，只有在自己主管权限范围内所作的行政规范性文件才能合法、有效，否则就属于超越权限。第二，行政自主解释性文件的内容不得与法律规范或上级的行政规范性文件相抵触。其中，国务院自主制定的行政解释性文件，不得与法律、行政法规相抵触；各部委自主制定的行政解释性文件，不得与法律、行政法规和国务院的行政规范性文件相抵触；地方人民政府及其职能部门自主制定的行政规范性文件，不得与法律、行政法规、地方性法规、规章和上级行政规范性文件相抵触。第三，行政自主解释性文件的内容不得与所解释行政法规范的本意相违背，不得任意扩大或缩小法律规范本来的含义，而只能具体化。

2．行政自主解释性文件的作用。从总体上说，行政自主解释性文件的作用与行政法定解释性文件的作用是相同的，即阐明法律、法规和规章的意义，从而进一步控制行政自由裁量，实现行政公平。但它不能拘束法官，更主要的是以下几方面的作用：

（1）对内作用。行政自主解释性文件以往并不对外发布，只发送到相关机关及负责人，因而对外并不具有法律效力，更不像行政法定解释性文件那样可作为法的渊源。这种行政解释性文件只能拘束下级行政主体，而不能拘束外部相对人，不具有外部法律效果，也不能拘束法院审理行政案件的活动。当一个具体行政行为以这类基准为依据时，法院应当以独立的立场，依法来审理。行政法学研究内部行政措施的任务在于，分析内部行政措施是否真正限于内部。也就是说，尽管在当前行政自主解释性文件已越来越外部化，可能直接或间接地影响到公民的权利义务，但它的作用重点仍然在内部而不在外部。

（2）统一行动。由于行政主体各种各样，公务员的法律素质及其他素质各不相同，各行政主体及公务员所处的环境条件差异极大，因而往往导致对法律规范的理解上的不一致，对法律规范的执行上的不统一。这就有必要进一步阐明和确定法律规范的含义，统一认识、协调行动，对法律规范和行政规范性文件进行工作解释。这种行政自主解释性文件即使从对内作用来说，至多也只是一种有约束力的工作指示，即指示所属行政主体及其公务员对法律规范和行政规范性文件应作何种理解，从而统一和协调其行动和裁量，避免各级各类行政主体或公务员在操作上各行其是，而不在于使法律规范和行政规范性文件进一步具体化以适应本地方本部门的具体情况。

（3）明确效力。行政系统是一个长官意志浓厚的系统。当一个法律、法规或规章生效时，下级行政主体及其公务员往往并不会积极主动地去实施它，而总是等待上级行政主体对实施该法律、法规或规章的安排或指示。只有在上级行政主体作出一个贯彻实施某某法律、法规或规章的通知后，下级行政主体及其公务员才会行动起来。例如，《行政处罚法》颁布后，国务院发布了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》，接着财政部也发出了《关于贯彻〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（财法字[1996]15号），然后财政部条法司又列出了《〈行政处罚法〉中与财政相关的规定》（1996年4月22日），再由湖北省财政厅发出《关于贯彻〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（鄂财法发[1996]407号），……最后各基层财政部门才行动起来。因此，从法律上说，行政自主解释性文件起到了说明和强调特定法律、法规或规章在本地方本部门具有约束力，并要求所属各行政主体予以执行和自觉接受约束的作用。行政自主解释性文件，还可以明确上级行政规范性文件对本系统的具体要求以及它在法律上的性质和地位，阐明和确定不具有行政隶属关系的行政机关所制定的行政规范性文件在本系统的效力。总之，明确法律规范和行政规范性文件在本系统的效力，从而统一认识、协调行动，是行政自主解释性文件的又一个作用。

二、行政指导性文件

所谓行政指导性文件，就是行政机关对不特定相对人事先实施书面行政指导时所形成的一种行政规范性文件。行政指导所针对的对象可以是特定的也可以是不特定的，其形式可以是书面的也可以是口头的。当行政指导以口头形式进行时，并没有形成一种行政规范性文件。当行政指导针对特定相对人时，即使以书面形式作出，也并没有形成行政规范性文件。然而，当行政机关对不特定相对人，以书面形式进行行政指导并予以公布时，则形成了我们所说的行政规范。例如，《国务院关于发展高产优质高效农业的决定》（1992年9月25日）和《国务院办公厅转发国务院引进国外智力领导小组办公室、国家科委、农业部关于进一步积极推广水稻旱育苗稀植栽培技术报告的通知》（1992年2月14日）等，在内容上都属于行政指导而不是创制权利义务或解释法律规范，所针对的是不特定相对人而非特定相对人，因而都属于行政指导性文件。

行政指导性文件最为重要的合法性要件，是不得具有强制性和拘束力。它只能依赖于相对人的自觉接受，而不得拘束相对人作为或不作为。行政指导性文件不仅本身不得具有强制性和拘束力，而且也不得在事实上具有强制性和拘束力。在最高人民法院公布的典型案例点头隆胜石材厂不服福鼎市人民政府行政扶优扶强措施案中，原告福建省福鼎市点头隆胜石材厂不服被告福建省福鼎市人民政府于2001年3月13日以鼎政办（2001）14号文件下发的《关于2001年玄武岩石板材加工企业扶优扶强的意见》，向福建省福鼎市人民法院提起诉讼。“被告辩称：鼎政办（2001）14号文件，只是在取得行政相对方、本案第三人福建玄武石材有限公司同意后，对其业务所作的非强制性、不直接产生法律后果的行政指导性文件。对原告来说，该文件既没有给他设定权利，也没有对他科以义务，与他的利益没有直接的关系。”“福鼎市人民法院认为：福鼎市的玄武岩石材企业，其生产用原料都由第三人福建玄武石材有限公司供应，而且供应数量有限。在此情况下，被告福鼎市人民政府以鼎政办（2001）14号文件，批准下发了工业领导小组办公室《关于2001年玄武岩石板材加工企业扶优扶强的意见》。该文件虽未给原告点头隆胜石材厂确定权利与义务，但却通过强制干预福建玄武石材有限公司的销售办法，直接影响到点头隆胜石材厂的经营权利。因此对点头隆胜石材厂来说，该文件具有了《行政诉讼法》第11条第1款第3项规定的‘认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的’情形，是《行政诉讼法》第2条规定的具体行政行为，……福鼎市人民政府认为鼎政办（2001）14号文件是行政指导性文件，没有强制性，不是具体行政行为，不是行政诉讼可诉对象的理由，不能成立。”本案被诉鼎政办（2001）14号文件虽不属于针对不特定人制定的行政规范性文件，但所提供的判断是否具有强制性、拘束力的标准，却也是可以适用于行政规范性文件的。

同时，行政指导性文件的合法有效，还要求行政机关在自己法定的事务管辖权、级别管辖权和地域管辖权范围内制定；在内容上不得设定权利义务，否则就属于行政创制性文件，不得违反法律规范和作出错误的指导；遵循法定程序。