第八章 行政相对人

第一节 行政相对人概述

一、行政相对人的概念

行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。

首先，行政相对人是指处在行政管理法律关系中的个人、组织。任何个人、组织如果不处在行政管理法律关系中而处在其他法律关系中，就不具有行政相对人的地位，不能赋予其“行政相对人”的称谓。行政管理法律关系包括整体行政管理法律关系和单个具体的行政管理法律关系。在整体行政管理法律关系中，所有处于国家行政管理之下的个人、组织均为行政相对人。而在单个的具体行政管理法律关系中，只有其权益受到行政主体相应行政行为影响的个人、组织，才在该行政管理法律关系中具有行政相对人的地位。

其次，行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人的个人、组织。行政管理法律关系不同于民事法律关系，双方当事人的法律地位是不平等的，一方享有国家行政权，能依法对对方当事人实施管理，作出影响对方当事人权益的行政行为；而另一方当事人则有义务服从管理、依法履行相应行政行为确定的义务。有权实施行政管理行为的一方当事人在行政法学中谓之“行政主体”，而接受行政主体行政管理的一方当事人在行政法学中则谓之“行政相对人”。作为行政主体的一方当事人是行政机关、法律法规授权的组织或其他社会公权力组织，作为行政相对人的一方当事人是个人、组织。行政机关、法律法规授权的组织和其他社会公权力组织在整体行政管理法律关系中虽然恒定地作为行政主体，但在具体的法律关系中，有时也会处于被其他行政主体管理的地位，成为行政相对人。

再次，行政相对人是指在行政管理法律关系中，其权益受到行政主体行政行为影响的个人、组织。行政主体行政行为对相对人权益的影响有时是直接的，如行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政征收等；有时影响可能是间接的，如行政主体批准公民甲在依法由公民乙经营的土地上盖房，该批准行为对公民甲权益的影响是直接的，而对公民乙权益的影响是间接的。作为个人、组织，无论其权益受到行政主体行政行为的直接影响还是间接影响，都是行政相对人。那种把行政相对人仅仅界定为行政主体行政行为的直接对象的观点是不适当的，不利于行政法保护公民个人、组织合法权益的目的的最佳实现。

二、行政相对人的分类

依据不同的标准，可以对行政相对人进行不同的分类。

（一）个人相对人与组织相对人

行政相对人以其是否有一定的组织体为标准，可以分为个人相对人和组织相对人。个人相对人不一定是单个的个人，在一定的具体行政法律关系中，行政主体的行为可能涉及多个个人。只要这些个人不构成一定的组织体，相互之间无组织上的联系，即使这些个人数量再多，他们仍为个人相对人，而非组织相对人。

作为行政相对人的个人主要指公民。在绝大多数行政管理领域，与行政主体发生法律关系的对方当事人都可能是公民，如行政许可、行政征收、行政给付、行政强制、行政处罚、行政裁决，公民都可以成为这些行政行为的直接或间接对象，从而成为行政管理法律关系的行政相对人。

国家公务员在执行国家公务时是行政主体的代表，不具有行政相对人的地位。但他在非执行公务时则具有公民的身份，同样要接受各种有关的行政管理，成为行政管理法律关系的行政相对人。

非中国公民的外国人和无国籍人处在中国境内时，必须服从中国的法律，接受中国的行政管理，从而要与作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织发生各种行政法律关系，成为行政管理法律关系中的行政相对人。

作为行政相对人的组织主要是指各种具有法人地位的企业组织、事业组织和社会团体，包括在我国取得法人资格的外国企、事业组织。行政主体对社会、经济、文化等各项事业进行管理，其主要对象是各种法人组织。行政主体为实现行政管理目标，经常要对各种法人组织实施各种行政行为，如批准、许可、授予、免除、征收、给付、统计、裁决、处罚等。在这些行政行为所引起的行政管理法律关系中，法人组织都处于行政相对人的地位。

除了法人外，非法人组织也可成为行政管理法律关系中的行政相对人。所谓“非法人组织”，是指经有关主管部门认可，准许其成立和进行某种业务活动，但不具备法人条件，没有取得法人资格的社会团体或经济组织。这些组织主要包括：经国家有关部门认可的从事一定生产或经营活动的经济实体（如合伙组织、联营组织等）；经一定主管机关认可的，处于筹备阶段的企业、事业组织或群众团体；经国家有关部门批准，在我国设立经营一定业务或从事一定社会活动但未取得我国法人资格的外国组织（如外国公司设立于我国的产品修理服务机构、商务代办处等）。这些组织虽然不具有法人资格，但同样必须接受国家行政管理，行政主体同样可以对它们实施各种行政管理行为，包括对它们发布行政命令、采取行政措施、科处行政处罚等。因此，非法人组织与法人组织一样，在行政管理法律关系中也处于行政相对人的地位。

国家机关（包括国家行政机关）在行使相应国家职权时，是国家职权行为的主体，不能成为行政相对人。但国家机关实施非职权行为或处在非行使职权的场合、领域，如处在治安、交通、卫生、环境、规划、文化、体育等领域，则同样要接受相应行政主体的管理，相应行政主体同样可以依法对之实施有关的行政行为。在这种场合，国家机关处于与一般法人或非法人组织基本相同的地位，是作为行政相对人而不是作为相应国家职权行为主体与行政主体打交道。

组织作为行政相对人与行政主体打交道时，应由其法定代表人代表。组织的其他成员未取得组织法定代表人的授权，不能以组织的名义与行政主体发生行政法律关系。

（二）直接相对人与间接相对人

行政相对人以与行政主体行政行为的关系为标准，可以分为直接相对人和间接相对人。直接相对人是行政主体行政行为的直接对象，其权益受到行政行为的直接影响，如行政许可、行政给付的申请人，行政征收的被征收人，行政处罚的被处罚人，等等；间接相对人是行政主体行政行为的间接对象，其权益受到行政行为的间接影响，如治安处罚关系中受到被处罚人行为侵害的人，行政许可关系中其权益可能受到许可行为不利影响的与申请人有利害关系的人（公平竞争人或相邻人），行政给付关系中依靠给付对象抚养或扶养的直系亲属，等等。直接相对人和间接相对人都是行政相对人，其权益受到行政行为侵害后可以依法申请行政救济，但法律规定的救济途径、方式可能会有所区别。例如，同一个行政行为（如对销售假药劣药的行政处罚行为），直接相对人（被处罚人）不服，可以直接依行政诉讼法提起行政诉讼；而间接相对人（购买假药劣药的人）对行政处罚不服（如认为处罚太轻），则通常需要有特别法（规定特定集团诉讼条件、程序的法律、法规）的规定才能提起行政诉讼。

（三）作为行为的相对人与不作为行为的相对人

行政相对人以影响其权益的行政行为的方式为标准，可分为作为行为的相对人与不作为行为的相对人。行政相对人权益受到行政行为作为方式影响的称为“作为行为的相对人”，如行政征收、行政强制、行政裁决、行政许可、行政处罚的相对人均为作为行为的相对人。行政相对人的权益受到行政行为不作为方式影响的称为“不作为行为的相对人”，如行政机关不履行法定职责，导致其人身权或财产权被侵害的相对人、行政机关不依法发给其抚恤金或者对其申请许可证照的请求不予答复的相对人，等等。作为行为的相对人的对方行政主体容易识别和确认，其权益受到侵犯较易于获得行政救济；不作为行为的相对人的对方行政主体有时较难识别和确认，某种法定职责究竟应归属于哪一行政主体，相对人可能一时难以了解，甚至有时法律对之规定就不太明确，从而导致不作为行为的相对人权益受到侵犯时寻求法律救济的困难。当然，不作为行为的相对人对应负责任的行政主体不明确时，可以请求同级政府确认，同级政府不予确认时，该政府即构成不作为行为的主体。与直接相对人和间接相对人一样，法律对其权益受到行政行为侵害的作为行为的相对人与不作为行为的相对人规定的救济途径、方式可能会有所区别。作为行为的相对人对行政行为不服，可以直接依行政诉讼法提起行政诉讼；而不作为行为的相对人对行政行为不服（如购买了假冒伪劣商品的人认为自己受害与工商、质监行政机关疏于监督的不作为有关），则通常需要有特别法（规定对相应不作为可以起诉的条件、程序的法律、法规）的规定才能提起行政诉讼。

（四）抽象相对人与具体相对人

行政相对人以行政主体行政行为影响其权益是否产生实际效果为标准，可以分为抽象相对人与具体相对人。行政行为对其权益尚未产生实际影响而仅仅具有潜在影响的相对人是抽象相对人，行政行为对其权益已产生实际影响的相对人是具体相对人。一般来说，抽象行政行为的相对人是抽象相对人，具体行政行为的相对人是具体相对人。但某些抽象行政行为不经过具体行政行为也会对相对人权益产生实际影响，如行政机关规定某种产品质量标准或包装标准的行为是抽象行政行为，这种行为将直接影响相对人的市场销售，从而对其权益产生实际影响。因此，某些抽象行政行为也可能产生和形成具体相对人。

（五）授益相对人与侵益相对人

行政相对人以行政主体行政行为对其权益影响的性质为标准，可以分为授益相对人与侵益相对人。行政行为对其权益产生有利影响，即通过行政行为获取某种权益的相对人为授益相对人；行政行为对其权益产生不利影响，即因为行政行为而失去某种利益或使其利益受到损害的相对人，为侵益相对人。一般来说，行政许可、行政给付行为的相对人为授益相对人；行政处罚、行政强制的相对人为侵益相对人。但是行政许可、行政给付对于某些间接相对人来说，有时并非授益而是侵益；行政处罚、行政强制对于某些间接相对人来说，对其权益并非产生不利影响，而是产生有利影响。因此，区分授益相对人与侵益相对人不能只看行政主体行政行为的种类，而主要应看行政行为对相对人权益影响的性质，即取决于行政行为对具体当事人的实际影响——有利还是不利。