第二节 行政法主体与行政组织法

一、行政法主体与行政组织

在大陆法系，传统的行政法学著作通常都设“行政组织”或“行政组织法”编（章），专门研究行政机关的性质、地位、职权、职责及组织体系问题，有的学者在“行政组织”或“行政组织法”编（章）中还同时研究公务员制度，包括公务员的性质、地位、任务，公务员的权利、义务和责任等。而英美法系的行政法著作，通常都不设“行政组织”或“行政组织法”的专门编（章），而只在有关编章中附带研究行政机关的问题。美国学者认为，行政组织问题（行政机关和公务员的有关问题）属于“公共行政”（行政学）而不属于行政法的范畴。行政法学的研究对象应限于行政权力和对行政侵权的救济。

我国行政法学研究主要受大陆法系的影响，学者通常在其教科书中单设“行政组织”或“行政组织法”编，该编一般在全书中占有重要位置和较大篇幅（行政法学体系结构除绪论外，通常由行政组织、行政行为、行政救济等三编组成）。进入20世纪90年代，在我国行政法学的体系和内容中，行政组织（法）的比重逐渐减少，并且往往不再以“行政组织”（法）设编，而对其内容加以修改删增，改设“行政法律关系主体”（或“行政法主体”）编（章），有的行政法学著作则进一步缩小范围，以“行政主体”设编。

本书设行政法主体编。行政法主体的概念、范围与行政法律关系主体的概念、范围是一致的，但与行政组织、行政主体的概念、范围则有着重要区别，后者不包括行政相对人，不包括行政法制监督主体，甚至也不包括公务员。在现代行政法学中，不专门研究行政相对人和行政法制监督主体的地位和他们的权利、义务，难以体现现代行政法的民主化趋势和现代行政法的参与、制约、监督原则。而不集中研究公务员的权利、义务和责任，则难以明确行政主体的地位，难以说明行政主体与行政相对人的关系。当然，本书使用行政主体而不使用行政组织的概念还有另外的理由：从法学的角度看，研究行政机关主要应研究其在法律关系中的地位，研究其权利（职权）、义务（职责）和责任，而不应过多地研究其组织问题，组织问题主要应放到行政学（公共行政）中去研究。在这个意义上，英美行政法学者的观点是有一定道理的。但行政法学不研究行政组织问题，应指不研究行政组织的技术问题，而不应将行政组织的法律问题也都摒弃于外。行政法学既然要研究行政权的运作，就不能不研究行政权的运作主体——行政机关，不能不研究行政机关的法律地位及其职权、职责等，而行政机关的法律地位、职权、职责等均是由行政组织法规定的。因此，行政法学在研究行政法主体过程中，仍应以适当的篇幅研究行政组织法问题。

二、行政组织法的主要内容

行政组织法有广义、狭义之分。广义的行政组织法包括行政机关组织法、行政编制法和公务员法，狭义的行政组织法仅指行政机关组织法。我们这里研究的行政组织法为狭义的行政组织法。狭义的行政组织法通常包括下述内容：

（一）国家行政机关的性质和法律地位

国家设立一个行政机关，首先应确定它的性质和法律地位，确定它与上、下、左、右其他各种国家机关的关系，这是行政组织法首先要解决的任务。例如《地方组织法》，对地方人民政府的性质和地位作出了下述规定：“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”（第54条）。“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”（第55条第1、2款）。《地方组织法》的这两项规定中的第一项规定即明确了地方各级人民政府的性质——是地方各级人大的执行机关和国家行政机关；第二项规定确定了地方各级人民政府与本级人大、本级人大常委会的关系，与国务院的关系以及上下级国家行政机关相互之间的关系——分别为向其负责和报告工作的关系、接受统一领导的关系以及领导与被领导、下级向上级负责并报告工作的关系。

（二）国家行政机关的组成及结构

行政组织法的第二项功能即确定国家行政机关的组成及结构。例如，《国务院组织法》第2条第1款规定：“国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。”第8条和第11条规定，国务院的基本工作部门为部、委员会，同时根据工作需要和精简的原则，设立直属机构及其下属司（局）、处等，即为国务院的组织结构。

（三）国家行政机关的职权

规定国家行政机关的职权是行政组织法最重要的功能，行政机关权限法定是行政法治原则的最基本要求。因此，任何一部行政组织法，最主要的内容就是规定行政机关的职权。例如，《地方组织法》分别以第59条、第60条和第61条规定了县级以上地方人民政府的职权（共10项）、省级政府、省会市政府、较大的市的政府的制定规章权和乡镇人民政府的职权（共7项）。

（四）国家行政机关设立、变更、撤销的程序

行政组织法主要是实体法，但也规定有关程序问题，如行政机关会议程序，行政职权委托或代理程序以及行政机关设立、变更、撤销程序等。其中最重要的程序为行政机关设立、变更、撤销的程序。例如，《国务院组织法》第8条规定：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。”《地方组织法》第64条第3、4款规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”

（五）国家行政机关的基本活动原则和制度

行政组织法除了规定上述基本内容外，通常还规定行政机关的基本活动原则和制度，如民主集中制原则，首长负责制原则，工作责任制原则，全体会议制度，常务会议制度，委托、代理制度，文件签署、批准、备案制度，工作的请示、报告、批复制度等。

行政组织法有繁有简，但关于行政机关的性质、地位、组织、职权是其必备的内容。

三、行政组织法的体系

一国的行政组织法体系与一国的行政机关体系应是一致的。因此，就整体而言，行政组织法体系应包括中央行政组织法和地方行政组织法两大部分。中央行政组织法又包括中央人民政府（国务院）组织法和中央人民政府工作部门（部、委、直属机构、办公机构等）组织法（或组织条例）。地方人民政府组织法则包括省、自治区、直辖市、市（辖县的市和县级市）、自治州、县、自治县、乡、民族乡、镇等各级人民政府的组织法。

根据民主和法治的原则，任何行政机关的存在和运作，都必须有组织法的根据，有人民代表机关的授权。即使不是常设的和实体性机关，如协调性的委员会、联合执法机构等，只要行使行政职权，均应有相应的组织法律、法规规范其组织职权和基本活动方式。

目前，我国行政组织法体系还很不健全，中央行政组织法只有一个《国务院组织法》，该法总共仅有11条，国务院的部、委、直属机构、办公机构均无相应的组织条例；地方行政组织法只有一个共同规范地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织的统一的《地方组织法》，省、市、县、乡、镇等均无单独的行政组织法。这种情况不仅与民主、法治原则相悖，而且也是我国历次政府机构改革成效甚微（或失败），精简——膨胀，再精简——再膨胀，以致最后机构重叠、人浮于事、效率低下，政府财政变成“吃饭财政”的重要原因。因此，为了建设法治政府和高效政府，必须加强和完善我国的行政组织法。