第三节 行政法的程序性基本原则

一、正当法律程序原则

正当法律程序（简称“正当程序”）原则也有广义和狭义之分。广义的正当程序原则指整个行政法的程序性基本原则，包括本节后面要阐述的行政公正、公开、公平原则，也包括本书第十七章专门研究行政程序制度时所要阐释的行政程序具体原则（非基本原则）；狭义的正当程序原则仅指相当于英国行政法中“自然正义”（natural justice）和美国行政法中“正当法律程序”（due process of law）的原则。

在西方国家，对行政行为特别要求程序公正，因此，正当程序原则是它们的行政法的重要基本原则。正当程序原则的基本含义是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。正当程序原则起源于英国古老的自然正义原则，该原则已存在三个世纪，它包含两条基本规则：（1）任何人不应成为自己案件的法官。根据这一规则，行政机关实施任何行政行为，参与行为的官员如果与该行为有利害关系，或被认为有成见或偏见，即应回避，否则，该行为无效。（2）任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为之提供公正的听证或其他听取其意见的机会。根据正当程序规则，公民在财产被征用、申请许可证照被拒绝，或受到吊销证照、罚款、开除公职等处罚或纪律制裁等不利处分前，行政机关均应事前给予其通知，告知处分根据、理由，听取其申辩意见。否则该处分将被司法审查确认无效。正当程序原则后来在美国宪法修正案中以成文法确定：任何人未经正当法律程序不得剥夺其生命、自由或财产。开始，这一宪法条款适用范围较窄，之后，特别是自20世纪以来，随着对生命、自由、财产的宽泛解释，这一条款适用的范围越来越广泛，甚至包括公民领取抚恤金、救济金和政府大量的福利行为，这些抚恤、救济等福利行为也被认为与公民的生命、自由、财产有关，因此政府拒绝提供或取消继续提供福利行为亦要适用正当法律程序，如通知、说明理由、听取意见或举行听证等。

20世纪中期以后，随着各国行政程序立法的发展，正当程序原则在世界许多国家得到确立和广泛适用。许多欧洲大陆法系国家（如德国、葡萄牙、西班牙、荷兰等），许多亚洲国家和地区（如日本、韩国以及我国台湾地区、澳门地区等）都纷纷进行行政程序立法，通过立法确立正当程序原则为行政法的基本原则。

本节所阐述的正当法律程序原则为狭义的正当程序原则，其要求主要有下述三项：

其一，自己不做自己的法官。所谓“自己不做自己的法官”，就是行政机关及其工作人员处理涉及与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害关系的争议时，应主动回避或应当事人的申请回避。在西方国家，“自己不做自己的法官”是正当法律程序原则的首要要求，根据这一要求，不仅行政官员在处理有关事务或裁决有关纠纷时，如涉及其本身或亲属利益要予以回避，而且行政机关还应设置相对独立的机构（如行政裁判所、行政法官等）裁决涉及行政管理的有关争议；行政机关处理行政相对人的违法行为，进行调查和提出指控的机构不能直接作出处理裁决，而要提请与之有相对独立性的机构裁决。否则，亦构成行政违法，违反“自己不做自己的法官”的公正原则。我国《公务员法》明确规定了回避原则。虽然没有“自己不做自己法官”的表述，但其精神和要求是相同的。行政复议和行政诉讼都是由实施相应行政行为以外的机关处理行政争议，避免行为机关“自己做自己的法官”。

其二，说明理由。行政机关作出任何行政行为，特别是作出对行政相对人不利的行政行为，除非有法定保密的要求，都必须说明理由。对于抽象行政行为，如行政法规和规章，应通过政府公报或其他公开出版的刊物说明理由；对于具体行政行为，应通过法律文书（或口头）直接向行政行为的相对人说明理由。我国《行政处罚法》、《行政许可法》等法律、法规均明确规定了行政行为说明理由的要求。

其三，听取陈述和申辩。行政机关作出任何行政行为，特别是作出对行政相对人不利的行政行为，必须听取相对人的陈述和申辩。行政机关作出严重影响行政相对人合法权益的行政行为，还应依相对人的申请或依法主动举行听证，通过相对人与执法人员当庭质证、辩论，审查行政机关据以作出行政行为的事实、证据的真实性、相关性与合法性。我国《行政处罚法》、《行政许可法》等法律、法规均明确规定了行政机关作出行政行为听取相对人陈述和申辩以及听证的要求。

二、行政公开原则

行政公开原则是20世纪中叶以后迅速发展和推广开的一项行政法基本原则。它的基本含义是：政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒体依法采访、报道和评论。

第二次世界大战以后，人类从法西斯统治的教训中认识到社会公众、新闻媒体等对政府行为监督的极端重要性，提出了“政府公开”、“行政公开”、“情报自由”、“政府在阳光下”、“提高政府行为透明度”等口号，并陆续制定了各种相应的法律、法规，如《行政程序法》、《政府会议公开法》、《行政规章公布法》、《情报自由法》、《监察专员法》、《阳光下的政府法》等等。

新中国成立以来，一直比较重视让人民群众知政、参政和监督政府机关及其工作人员，历部宪法都规定政府要经常保持同人民群众的联系，倾听人民群众的意见，接受人民群众的监督。但是由于长期以来没有建立具体、完善的行政公开制度和对政府行为的广泛舆论监督制度，因此，即便我们有很好的国体和政体，也难以有效地防止政府权力滥用（如“文化大革命”时期）和政府官员的腐败现象（腐败现象主要是20世纪80年代后期开始蔓延的，政府一直在加以治理，但未能完全根治）。

为了促进政府机关及其工作人员的勤政、廉政，防止政府权力的滥用，保护行政相对人的合法权益，在我国行政管理领域认真实行行政公开原则是非常必要的。行政公开原则的要求主要有下述四项：

其一，行政立法和行政政策公开。这一要求主要包括两个方面的内容：第一，制定行政法规、规章、政策的活动应公开。法规、规章、政策制定之前应广泛征求和充分听取相对人的意见，重要法规、规章、政策的草案应在正式制定之前予以全文公布（或公布要点），允许相对人提出异议，必要时还应举行有利害关系人的听证会，行政机关对有关问题的背景情况应予以说明、解释，当场答复相对人提出的询问、质疑等。第二，行政法规、规章应一律在政府公报或其他公开刊物上公布，行政政策除依法应予以保密的内容外，也应通过一定的形式予以公布。除此之外，对于特别涉及行政相对人权益的有关行政法规、规章、政策，政府还应印制成单行本，供公众购买。

其二，行政执法行为公开。这一要求主要包括三个方面内容：第一，执法行为的标准、条件公开。行政机关实施涉及行政相对人权益的行为（如批准、许可、征收、发放、免除等），对行为的标准、条件应一律公开（如张贴于办公地点），让所有公众知晓。第二，执法行为的程序、手续公开。行政机关实施行政执法行为，其执法程序、手续（如申请、审批、鉴定、报送有关材料等）均应通过公开文件发布或在办公场所张贴等，使相对人事前了解。第三，某些涉及相对人重大权益的行政执法行为（如涉及人身权或重大财产权的行政处罚），应采取公开形式（如举行听证会）进行，允许一般公众旁听，甚至允许新闻记者采访、报道。

其三，行政裁决和行政复议行为公开。行政裁决是行政机关裁决作为行政相对人的个人、组织相互之间所发生的特定民事争议，如土地、森林、矿产资源等所有权、使用权的权属争议，有关民事赔偿争议、知识产权争议等。行政复议是行政复议机关审查、裁决作为行政相对人的个人、组织不服作为行政主体的行政机关或法律、法规授权组织具体行政行为的行政争议，如有关行政处罚、行政强制措施、发放许可证照等的争议。行政机关无论是实施行政裁决行为还是行政复议行为，其裁决、复议的依据、标准、程序应予以公开，让当事人事先知晓。至于裁决、复议的形式，依法可书面进行；必要时亦可举行正式听证会，公开进行。对于作为裁决、复议结果的裁决书、复议决定书，除了应送达当事人双方、让其知晓外，其他个人、组织亦应允许其依法查阅。

其四，行政信息、情报公开。行政公开原则除了上述三项要求外，另外一项重要要求就是新闻媒体依法对有关行政信息情报的公开发布。行政机关制定的法规、规章、政策，作出的行政决议、决定，发布的行政命令、指示，实施的行政执法、行政裁决、行政复议行为，除法律、法规明确规定应予保密的以外，均应允许新闻媒体予以发布、报道。另外，对于行政机关及其工作人员遵纪守法、廉政、勤政的情况，也应允许新闻媒体在真实、准确的前提下予以公开报道。许多外国的经验和我国自己的经验都表明，新闻舆论监督对于保障政府机关及其工作人员依法行政、防止滥用权力和腐败是非常有效的武器。

三、行政公正原则

行政公正原则是行政法的另一基本原则。它的基本精神是要求行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人。而实现这种要求的重要保障则是公正的行政程序。

行政主体及其工作人员是人民的公仆，其行政权力是人民赋予的。因此，他们必须运用这种权力为人民服务，而不能利用此种权力为自身或与之有某种关系的个人、组织牟取私利。行政公正原则包括实体公正和程序公正两个方面的要求，因此，该原则既是行政法的程序性基本原则，也是行政法的实体性基本原则。这一原则实体公正的要求主要包括：依法办事，不偏私；合理考虑相关因素，不专断；程序公正的要求主要包括：自己不做自己的法官；不单方接触；不在事先未通知和听取相对人陈述、申辩意见的情况下作出对相对人不利的行政行为。自己不做自己的法官、听取相对人陈述、申辩，既是行政公正原则的要求，也是前述正当法律程序原则的要求。

其一，依法办事，不偏私。严格遵守法律规定、依法办事虽然是依法行政原则的要求，但同时也是行政公正原则的要求。因为法律不是确定某一个人的特殊利益，不是针对某一个人或某几个人的，而是针对人们整体，确定人们整体利益的。因此，它不会对处于同样情况的人们作出不同的规定。例如，在同样情况下，要求公民甲这样做而却要求公民乙那样做；赋予公民甲种种权利而只要求其尽很少的义务，却要求公民乙履行种种义务而仅赋予其很少的权利。法律是一视同仁的，行政机关如果离开法律办事，就可能因感情或其他因素而不一视同仁，就可能同样情况不同对待，不同情况相同对待，从而出现不公正。

不公正可以表现为明显的违法，但很多情况下则可能为形式合法的外衣所包裹。例如，行政机关实施行政许可行为，申请许可且符合法定许可条件的相对人有多个，而可许可的限额仅有一个或几个。行政机关无论给予其中哪一位或哪几位申请人许可，均是合法的。在这种情况下，行政机关如果办事公道，则应根据许可申请人的有关情况（如技术、资金、人员素质、申请先后顺序等）和对政策、社会公共利益的考虑等因素（这些具体标准和考虑因素应事先公布）来决定批准许可的人选。如果不是这样，行政机关工作人员凭申请人与自己的关系或申请人是否给予自己某种好处或给予好处的多少来决定许可人选，这种许可行为在表面上虽然是合法的，但实质上却是不公正的。

其二，合理考虑相关因素，不专断。行政公正原则首先要求不偏私，即行政主体实施行政行为不考虑不相关的因素。其次，行政公正原则还要求行政主体实施行政行为合理考虑相关因素，不专断。所谓“相关因素”，包括法律、法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、相对人的个人情况、行为可能产生的正面或负面效果，等等。所谓“专断”，就是不考虑应考虑的相关因素，凭自己的主观认识、推理、判断，任意地、武断地作出决定和实施行政行为。例如，行政机关对一起殴打他人致轻微伤害的违反治安管理行为进行处罚，首先要考虑当事人的行为是否符合治安管理处罚规定的条件：是否为一方“殴打”另一方，是否造成了另一方的“轻微伤害”；其次要考虑殴打行为发生的原因，造成轻微伤害的程度；再次还要适当考虑双方当事人的平时表现（如打人者是否为屡教不改的流氓，被打者是否为老实守法的公民；或者被打者是否为民愤很大的地痞，打人者是否为屡受其侵犯的公民）等，然后才能公正地决定对实施了殴打行为的人给予何种处罚。行政机关依法对行为人给予法定范围内的任何处罚都是合法的，但是却不一定公正。行政机关只有在合理地考虑了各种相关因素的基础上确定的处罚种类和处罚幅度，才可能是公正的。

其三，自己不做自己的法官。这一要求已在前面的“正当法律程序”原则中予以了阐释，这里不再赘述。

其四，不单方接触。这一要求是指行政机关就某一行政事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触（包括接受一方当事人的宴请，在家接待一方当事人的求见等）和听取其陈述，接受其证据。为保证公正，有些行政行为还必须通过招标、拍卖等完全公开、各方当事人均在场的程序实施。不单方接触也包括行政处罚裁决机构或听证主持人就相对人违法行为作出处罚决定的过程中，不能在被处罚人不在场的情况下，单独与调查违法行为和提出指控的行政机构或工作人员私下商量、交换意见和讨论处罚内容。不单方接触制度有利于防止行政腐败和偏见，防止行政机关对一方当事人偏听偏信而损害另一方当事人的权益。很显然，不单方接触对于保障行政公正原则的实现是非常重要的。

其五，不在事先未通知和听取相对人陈述、申辩意见的情况下作出对相对人不利的行政行为。这一要求与前述正当法律程序原则中的说明理由和听取陈述、申辩的要求是基本相同的，它是实现行政公正的重要保障。行政主体在作出对相对人不利的行政行为（如行政处罚，要求相对人履行某种特别义务等）前，必须事先通知相对人，听取相对人对有关事实、理由的陈述、解释或申辩（紧急情况下和法律规定的有关特殊情况除外）。行政主体之所以在行为前要通知相对人，是为了使相对人对相应行为有所了解、有所认识和理解，以为自觉履行相应行为为之确定的义务进行必要的准备。如行政主体责令相对人拆迁房屋，必须使相对人事先对拆迁的理由（如国家某项公共建设的需要，或该房屋属违章建筑，应予拆除等）有所了解，并认识到拆迁的必要性，从而自觉做好相应的拆迁准备工作。否则，当即通知当即强行拆迁，就会造成很多不必要的损害，导致对相对人的不公正。行政主体之所以在行为前要听取相对人的陈述、解释、申辩，主要是为了防止和克服行政行为的片面性和可能的差错，尽量避免冤假错案。

四、行政公平原则

行政公平原则与行政公正原则既有联系，也有区别。没有公平，就没有公正；实现了公正，就必然能保障公平，这是二者的联系所在。但是，公平主要是指平等对待，是相对于歧视而言，而公正主要是指公道正派，是相对于偏私而言，这是二者的区别所在。

行政公平是民主国家的要求。民主国家意味着国家是全体人民的，因此，全体人民在自己的国家内应享有同等的权利和同等的机会，行政主体应平等地对待任何相对人，不能厚此薄彼，不能凭某种关系或自己的好恶赋予某些人以特别的权利，加予某些人以特别的义务。因此，行政公平原则的基本要求就是平等对待相对人，不歧视。

平等对待相对人、不歧视是公民在“法律面前一律平等”的宪法原则在行政法领域的具体体现。行政机关实施行政行为，无论是抽象行为还是具体行为，无论是授予权益行为还是要求履行义务行为，无论是赋予某种资格的行为还是科处某种处罚的行为，都必须依法平等地对待任何相对人，不能因相对人的身份、民族、性别、宗教信仰等的不同而对之予以不平等的待遇。例如，行政机关通过考试、考核录用公务员，应以统一考试、考核成绩决定对考生的取舍，而不应对非农民出身的考生和农民出身的考生、汉族出身的考生和少数民族出身的考生、男性考生和女性考生、不信仰宗教的考生和信仰宗教的考生规定不同的录取线或其他录取条件。行政机关在实施行政行为时因身份、民族、性别、宗教信仰等而歧视对待社会上一部分处于弱势或处于少数地位或处于某种不利情形的相对人是与公正原则相违背的。根据公正原则，对少数民族、女性或社会上处于弱势地位的人（如残疾人等）不仅不应予以歧视，还应根据实际与可能，适当地对他（她）们予以优待和照顾。

当然，平等不是绝对的，行政行为也不可能绝对地、无条件地对相对人一律平等。就公职录用行为来说，有些职位必须对录用对象的性别、身高、视力等规定特别的条件，这些特别条件只要是相应职位工作的需要，就不是歧视。歧视是设定与相应职位工作需要无关的不合理的条件。

行政法的各项基本原则在总体上是一致的，但在具体场合、具体问题上，有时也会发生冲突和矛盾，例如，依法行政原则与信赖保护原则，比例原则与公正、公平原则，尊重、保障人权（如隐私权）原则与公开原则，等等，在具体场合、具体问题上，都可能会发生某些冲突和矛盾。因此，我们在运用行政法的基本原则处理具体问题时，一定要把行政法的所有基本原则当做一个整体来考虑，对各种目标和利益进行权衡、协调，以求得一个合理的和适当的中介点。当然，对于不同的目标和利益，要分清哪些是根本性的、目的性的，哪些是非根本性的和非目的性的。例如，就保障公民权益、增进人民的幸福与提高行政效率相比较而言，前者具有根本性、目的性，后者则具有手段性；提高行政效率的目的是为了更好地实现人民的权益和增进人民的幸福，如果忘记了人民的权益和幸福，把行政管理效率当做目的，为提高效率而提高效率，那么就有可能效率越高，对人民权益的损害越大。当然，我们也不能只讲公民局部的、暂时的权益保护而不讲依法行政，没有依法行政，经济不能发展，国家不能富强，人民的权利、自由和幸福也就无法实现。因此，我们对于行政法的各项基本原则，一定要全面加以适用，行政主体在实施各种行政行为时，要善于合理地、适当地协调不同的目标和利益，使各种行政关系得到最佳调整，使国家、社会的公益和个人、组织的私益得到最好的兼顾。