第三节 行政法学

一、行政法学是法学的分支学科

行政法学是研究行政法的科学。

具体而言，行政法学是法学的一门分支学科，它研究的是法现象中的一种特定现象——行政法现象。行政法学研究行政法产生和发展的规律，研究行政法的形式、内容和本质，研究行政法与其他法律部门、其他社会现象的关系，研究行政法对社会的影响和作用，研究人类利用行政法的方式、效果和价值等。

行政法学是法学的一门分支学科，因而法学的基本原理、原则也适用于行政法学。行政法学虽然与法学其他分支学科有着不完全相同的理论基础和历史发展背景，但既然同为法学的分支学科，亦有着共同的理论基础。法理学、法史学是行政法学和法学其他分支学科的共同的基础课程。

行政法学与其他法学分支学科的关系是平行的部门法关系。但是行政法学与宪法学的关系比较特殊：二者的研究对象有着密不可分的联系。有人认为，行政法是宪法的一部分，是动态的宪法；有人认为，宪法是行政法的母法，行政法是宪法原则的具体化，是执行宪法的部门法。可见两者关系的密切。虽然民法、刑法、诉讼法等部门法都可认为是执行宪法的部门法，都与宪法有密切的联系，但行政法与宪法的联系更为密切，因为宪法、行政法二者均属狭义的公法范畴。民法属于私法范畴，刑法、诉讼法属广义的公法范畴。此外，行政法的许多规范直接源于宪法，如有关国家行政机关的基本组织、主要职权、主要活动原则、主要管理制度等都是由宪法直接规定的。行政法的许多其他法源，如行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法等也直接以宪法为根据。行政法与宪法的这种密切关系，决定了以之为研究对象的两个法律学科的特殊密切关系：宪法学在广泛的领域为行政法学提供理论根据，行政法学也在广泛的领域为宪法学提供实证研究的素材。

行政法学与行政诉讼法学的关系在法学界是一个有争议的问题。主要有两种不同观点：有人认为，行政诉讼法学是一门独立于刑事诉讼法学、民事诉讼法学的法学学科，从而属于三大诉讼法学之一。由于刑事诉讼法学、民事诉讼法学是与行政法学并列的法学学科，因此，行政诉讼法学与行政法学亦是平行的法学学科。有人不同意这种观点，认为行政诉讼法与行政法的关系不完全同于刑事诉讼法与刑法、民事诉讼法与民法的关系。刑事诉讼法与刑法、民事诉讼法与民法都是并列的法律部门，但行政诉讼法却不是与行政法并列的法律部门。行政诉讼法在实质上应认为是行政法的一个组成部分，因而行政诉讼法学在实质上也只应作为行政法学的一个组成部分。本书同意并采用第二种观点，即主张行政诉讼法学是行政法学的分支学科，而不是与行政法学并行的法学分支学科。从总体上说，行政诉讼法学应认为是行政法学的一部分。广义的行政法学包括行政法学总论、行政法学分论、行政诉讼法学、比较行政法学等。狭义的行政法学仅指行政法学总论，但总论中通常也包含行政诉讼法学的内容。

行政诉讼法与行政法是不可分的，它们之间的关系不完全同于民事诉讼法与民法、刑事诉讼法与刑法的关系。首先，行政法调整行政主体与行政相对人的行政关系，规范行政权的行使，行政诉讼法则调整行政相对人因不服行政主体的具体行政行为而向人民法院提起诉讼的行政诉讼关系，规范监督行政权的行为。而规范监督行政权行为的法律是规范行政权行使的法律的实施保障。其次，行政诉讼法调整的行政诉讼制度与行政法调整的行政复议、行政裁判制度是紧密相连的，行政诉讼往往以行政复议、行政裁判为前置程序。行政复议和行政裁判程序与行政诉讼程序通常是解决一个行政案件的前后两个阶段，二者紧密衔接和相互联系。再次，行政诉讼既是解决行政争议、处理行政纠纷的一种手段、一个途径，同时又是对行政行为实施司法监督和对行政相对人实施法律救济的一种手段、一个途径。对行政行为的司法监督与对行政行为的行政监察监督、审计监督等同为对行政权的监督机制，统称“行政法制监督”；通过司法程序提供的司法救济与行政复议、申诉、控告等提供的救济，同为对行政相对人的法律救济机制，统称“行政法律救济”。最后，作为行政实体法的法律文件，同时载有行政诉讼法的规范，如规定相对人不服某种具体行政行为可提起行政诉讼的诉权、起诉条件、起诉时限的规范等。作为行政诉讼法的法律文件亦往往同时载有行政实体法的规范，如《行政诉讼法》第11、12条规定对具体行政行为司法审查范围的规范，第44条规定具体行政行为停止执行条件的规范，第54条规定具体行政行为合法性标准的规范，第67、68、69条规定的行政侵权赔偿责任的规范等都应认为是行政实体法的内容。

行政诉讼法与行政法有着密不可分的关系，行政诉讼法实质上是行政法的一部分，但是行政诉讼法相对于行政法的其他部分来说，确实也有着相对的独立性：行政诉讼关系与行政实体关系在主体、客体、内容等各个方面均有较大的差异。特别是《行政诉讼法》作为一部独立的法律文件颁布，行政诉讼制度作为一项独立法律制度开始在我国运作，行政诉讼法更具有了独立的外在形式。为了专门研究行政法这一相对独立部门的法律规范及其适用过程中发生的大量的理论问题和实践问题，以保证行政诉讼的顺利进行，进一步发展和完善我国行政诉讼制度，将行政诉讼法作为行政法的独立分支部门研究，建立独立的行政诉讼法学分支学科（三级学科）也是有必要的。当然，行政诉讼法学对于行政法学的独立性只是相对的。无论如何，它仍然从属于行政法学，属于行政法学的分支学科，其普遍原理、基本原则均源于行政法学。

二、行政法学是研究行政法现象的法学学科

行政法学总的研究对象是行政法现象，具体包括下述内容：

（一）行政法的产生、发展及其规律

行政法不是自古就有的社会现象，也不是在任何历史条件下都能够生存和发展的事物。在奴隶制和封建专制制度下，几乎没有行政法的存在；在法西斯制度下，行政法被废除，或形式上存在，实质上被废除；在计划经济体制下，行政法处于被冷落、被遗忘的境地，其作用基本上为政策和行政命令所取代。只有在较为健全、完善的市场经济法制和民主政治制度下，行政法才能发展、兴盛。这是什么原因？有什么规律可循？行政法为什么在某种历史条件下不能产生、发展，而在另外的历史条件下却发展、兴盛？这些问题自然应是行政法学研究的课题。行政法学通过研究、认识和找寻行政法产生、存在和发展的经济、政治、文化诸条件，认识行政法发展所需要的社会环境。

（二）行政法的价值与功能

行政法作为一种法社会现象，不同于自然现象，具有人为的因素。人创造这种社会现象，有其目的和动机。人们欲通过创建行政法这一法律部门解决什么社会问题，营造什么社会秩序和生存环境，行政法本身具有何种功能，能否解决人们所欲解决的问题，达成人们所欲达到的目的，这种主观性要素和客观性要素的统一即构成其价值。

价值是与时间、空间相联系的，它是一种相对的事物而非绝对的事物。在不同的历史时期，不同的国度，同一种法律制度可能具有不同的价值。在同一历史时期，同一国度，不同的人们对同一法律制度的价值也会有不同的看法。因此，行政法学对行政法价值、功能的分析应与具体的时空条件联系起来，并且要对不同的价值观进行比较、鉴别，探寻比较实际的结论。

（三）行政法的内容与形式

行政法主要包括三大类规范和制度：第一类为行政组织法的规范和制度；第二类为行政行为法的规范和制度；第三类为行政法制监督、行政责任、行政救济法的规范和制度。

行政组织法的规范和制度又包括四小类：（1）调整行政组织和职能的狭义行政组织法；（2）调整行政机构和编制的行政编制法；（3）调整行政工作人员任用和管理的公务员法；（4）调整行政设施、国有资产等公物的公物法。

行政行为法的规范和制度在理论上可分为行政实体法和行政程序法两大类，但在实践上，实体规范与程序规范往往紧密结合，很难划分。因此，这部分规范的制度通常根据另外两种标准进行分类研究：第一种分类标准是相应规范制度所调整的行政行为的种类，根据此种标准将行政行为法分为行政立法法、行政许可法、行政征收法、行政裁决法、行政给付法、行政强制法、行政处罚法等；第二种分类标准是相应规范、制度所调整的管理领域，根据此种标准，将行政行为法分为公安管理行政法、民政管理行政法、国防外交管理行政法、经济管理行政法、科教文卫管理行政法，等等。

行政法制监督、行政责任、行政救济法的规范和制度主要包括五小类：（1）行政诉讼法；（2）行政复议法；（3）行政赔偿和行政补偿法；（4）行政申诉、控告、检举法；（5）行政监察法和其他行政法制监督法。

行政法的形式主要指行政法的法源形式，如法律、行政法规、规章、判例、法理等，同时也指行政法的结构形式，如编、章、节、条、款、项等。

行政法的内容是行政法学重要的研究对象。

（四）行政法律关系

行政法的调整对象是行政关系，行政关系被行政法调整时即为行政法律关系。行政法学的基本研究对象是行政法，而行政法的基本任务之一即在于确立和维护一定的行政法律关系，离开了行政法律关系，行政法规范及其制度就失去了存在的意义。因此，行政法学研究行政法，必须同时研究行政法所确立和维护的行政法律关系，包括行政法律关系的主体、客体；行政法律关系的内容，即双方当事人的权利、义务及所构成的法律地位；行政法律关系的发生、变更和消灭等。

（五）行政法的理论基础

行政法学虽然属于应用法学，但应用法学同样有其理论基础。这种理论基础包括三大类别：第一类为行政法学与其他应用法学共同的基本原理，这些共同的基本原理通常由法理学、法史学研究；第二类为行政法学不同于其他应用法学的特有基本原理，这一类基本原理通常在行政法学的绪论部分研究，同时在宪法学、政治学和其他有关学科中也可以发掘出相应的行政法学基本原理；第三类为行政法学的具体制度原理，这一类原理通常在行政法学各编、章研究具体规范、制度时同时研究。

行政法的规范、制度是客观存在的，但是人们说明、解释、论述这些规范、制度的理论却具有主观的因素，因而不同的学者有不同的行政法理论。因此，行政法学研究行政法的理论基础应研究各个国家、各种学术流派的各种不同学说，对各种不同学说加以比较、鉴别，去伪存真，以获得较为正确的理论。

三、行政法学是一门正在发展中的法学学科

行政法学无论在中国还是在外国，都是一门发展中的学科。这里所谓“发展中”，有三层意思：其一，它的历史很短，外国最早建立这门学科的国家，其历史不过一百多年。我国在人民政权建立后，只是在党的十一届三中全会以后才开始有人研究这门学科，其历史不过三十多年。其二，它很不发达，到目前尚未建立起完善的学科体系，其内容还不完全成熟，其理论范畴、基本概念甚至学术名词、术语都还有一些尚未固定，各国用法不尽统一。其三，它很有发展前途，行政法由于与民主、法治紧密相连，而民主、法治则是当今整个世界的发展潮流。自20世纪以来，行政法一直呈现着蓬勃发展的趋势，而行政法的发展必然导致和推动行政法学的发展。第二次世界大战后，世界各国研究行政法的学者越来越多，行政法教科书和专著大量出版，大学生、政府官员、法官、律师中越来越多的人对行政法感兴趣，许多学者、研究人员选择行政法为自己主攻或专攻的方向。这些事实展示着行政法学的发展前景，预示着行政法学充满希望的未来。

行政法学作为一门发展中的学科，其体系和内容目前世界各国还很不统一。行政法学发展较早的欧洲大陆国家，行政法学通常研究行政组织、行政行为、行政救济三大内容，其教科书体系除导论或绪论外，通常分行政组织、行政行为、行政救济三编。而英美普通法国家的行政法学通常主要研究行政程序，包括委任立法和制定规章的程序，调查、听证、裁决的程序，司法审查的程序，其教科书体系通常包括委任立法、制定规章、行政调查、行政听证、行政裁决、司法审查以及立法控制、司法控制若干编章。原苏联、东欧国家的行政法学通常主要研究行政管理，结合行政管理研究行政法，内容包括行政管理机关、行政管理人员、行政管理法规、行政管理活动以及保障行政管理中的法制等，其教科书体系分总则、分则两大部分，总则部分除阐述行政法一般原理的编章外，通常分行政管理机关、公职人员、行政管理法规、行政管理活动、保障行政管理中的法制（有时还含行政责任、行政赔偿、行政诉讼的内容）等编章。

我国行政法学的体系虽经过近三十年的探索，但目前也尚未完全定型，第一部行政法学统编教材《行政法概要》注2分三编十五章。第一编，绪论，包括行政法的概念、调整对象、历史发展及行政法学的概念、研究对象、历史发展等章节。第二编，总论，包括管理原则、管理机关、管理人员、管理行为、法律监督等章节。第三编，分论，包括军事、外交、民政、公安、司法行政、国民经济、科教文卫的管理等章节。我国第二部行政法学统编教材《行政法学》分十二章（不分编），分别为行政法基本概念、基本原则、行政法律关系主体、行政立法、行政执法、行政司法、行政监督、行政合同、行政程序法、行政责任与行政赔偿、监督行政行为、行政诉讼。本书的体系在前两部教材的基础上作了较大修改，最后确定为六编三十八章。第一编，绪论，设行政法学基本概念、法源、基本原则、行政法与行政法学历史发展、主要流派等四章；第二编，行政法主体，设行政主体概述、行政机关、其他行政主体、公务员、行政相对人、行政法制监督主体等六章；第三编，行政行为，设行政行为概述、抽象行政行为、具体行政行为、行政处理（分依申请行为和依职权行为两章）、其他行政行为、行政程序等七章；第四编，行政复议，设行政救济概述、行政复议概述、行政复议范围、行政复议法律关系主体、行政复议的程序等五章；第五编，行政诉讼，设行政诉讼概述、受案范围、管辖、参加人、证据、诉讼程序、法律适用、裁判、附带民事诉讼、涉外行政诉讼等十章；第六编，行政赔偿，设行政赔偿与国家赔偿、行政赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、赔偿方式和计算标准、赔偿程序、行政补偿等六章。

注2我国第一部行政法学统编教材《行政法概要》由王珉灿主编，张尚副主编，法学教材编辑部审定，法律出版社1983年出版。

四、学习和研究行政法学的意义

法科学生学习和研究行政法学的意义可从两个方面审视：一是了解和掌握行政法知识对于学生本身的重要性；二是行政法对于国家和社会的重要性。学习和研究行政法学对于法科学生之重要性，大致可从以下三个方面阐释：

其一，行政法知识是法科学生必须掌握的基本知识。传统观点认为，一国法之体系通常由“六法”构成。“六法”旧说指宪法、民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、行政法（含行政诉讼法）；新说则指宪法与国家法、行政法、经济法（商法）、民法、刑法、程序法（含民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法）。但现在也有许多法学者认为“六法”难概括现代法之体系，而倡“八法”说，即在六法之外另加社会法和国际法。全国人大常委会法工委审定的《中华人民共和国法库》即将我国法律以下述“八法”汇编：宪法、民法、商法、行政法、社会法、刑法、程序法、国际法。然而，不管对一国法之体系如何分类，采“六法”旧说也好，采“六法”新说也好，或者采“八法”说，行政法均是一国法体系的必然组成部分。从而，行政法是法科学生不可不学，不可不掌握的基本知识。正是基于此，我国教育部高等学校法学学科教学指导委员会确定行政法为全国高等学校法学专业14门核心课程之一（课程全名是“行政法与行政诉讼法”）。

其二，学习和掌握行政法知识对于法科学生未来就业和工作极为重要。法科学生的就业方向是较为广阔的：可以做律师、法官、检察官，也可从政，任公务员，亦可担任企业或政府的法律顾问，还可从事法学教学研究工作。无论你对自己的未来做何种设计，选择何种职业作为你未来的人生道路，行政法知识对于你的职业生涯都是非常重要的。如果你做律师和法官，也许你将遇到的纯粹行政性案件的数量会大大少于民刑事案件，但许多民刑事案件却同时涉及这样或那样的行政法问题，实质上是民行混合、刑行混合，或民刑行混合的复合性案件。你如果没有行政法的基本知识，大量的这类案件你将无法处理。如果你从政，做公务员，那么你需要的行政法知识要远远多于民刑法知识，因为依法行政的“法”主要是行政法。如果你从事法学教学研究，不论你选择在哪个专业领域做学问，都必须掌握最基本的行政法知识（如同你必须掌握最基本的民刑法知识一样）。否则，你将不可能成为真正知识渊博、功底深厚的法学学者。

其三，从维权角度而言，学习和掌握行政法知识对于学习者自己将终生受益。在现代社会，一个人从摇篮到坟墓，都必须与政府打交道（甚至在入摇篮以前，即需要与政府打交道：其父母需到有关部门为其领取“准生证”），因此，任何一个人的权益，最可能受到政府行政行为的侵犯。如你大学毕业后报考公务员，行政机关可能因性别歧视、家庭出身歧视等而拒绝录取你；你开办企业申请许可证或执照，行政机关可能因你“恳求话”讲得不够多或送礼太少而拒绝给你颁发；你创业过程中可能得罪某位官员而被行政机关找茬罚款或吊销执照，等等。在这些情况发生时，你如果多少掌握了一些行政法知识，你就可以与那些侵权者讲法论理，通过法定程序申请行政复议、提起行政诉讼，请求行政赔偿，维护自己的权益。否则，你要么只能忍气呑声，自己的合法权益任人侵犯；要么恶以恶报，以违法对违法，最后有理变成无理，维权变成违法，反要受到法律制裁。

至于行政法对于国家和社会之重要性，大致可从以下五个方面见其端倪：其一，行政法是最基本的人权保障法。现代法治国家最重要的特征是国民的人权有切实的法律保障，而保障国民人权的最基本的法律部门是行政法。与行政法相比较，刑法、民法也保障人权，但其保障人权的作用不及行政法显著。因为刑法、民法主要调整的是自然人、法人之间的关系，而行政法调整的主要是掌控行政权的行政机关、组织与公民、法人或者其他组织之间的关系。掌控行政权的行政机关、组织因为是以国家机器、国家公权力为后盾，故其违法、滥权、对国民人权的侵犯要比一般自然人、法人违法、甚至犯罪的侵犯都要严重得多。从而，要保障国民的人权，就特别需要法律限制、控制和规范作为公权力的行政权，如限制行政权的行政组织法、规范行政权行使的行政程序法、控制行政权和对行政侵权进行救济的行政复议法、行政诉讼法和行政赔偿法等。行政法与宪法相比较，宪法是保障人权的根本法，但宪法对人权的保障大多需要行政法予以落实，如宪法规定公民的人身自由、人格尊严和住宅不受侵犯，公民的言论自由、通信自由和宗教信仰自由不受侵犯，但如果没有行政法对行政权加以控制，对行政行为加以规范，公民的人身自由、人格尊严、住宅、言论自由、通信自由和宗教信仰自由能得到保障吗？显然不能。行政权不加法律制约，公民人权随时可能受到侵犯，这是历史一再证明了的。由此可见，行政法作为人权保障基本法的作用是毋庸置疑的。

其二，行政法是最直接的治官制权法。中国传统法制强调法的功能主要是治民，法主要是治老百姓而不是治官的工具。韩非子有言，法以治民，术以治官；故治民无常，唯治为法。故中国古代法以刑法为主，民法很不发达，治官制权的行政法则极为罕见。近现代以来，刑法仍然是统治者最重视的统治和专政的工具，随着商品经济和市场交易的发展，调整自然人、法人之间财产关系和人身关系的民法也开始受到重视，但行政法在很长时期内仍被冷落，几乎为立法机关遗忘。我国直到1989年才制定《行政诉讼法》、1994年才制定《国家赔偿法》，1997年才制定《行政监察法》，1999年才制定《行政复议法》，2005年才制定《公务员法》，至今尚未制定行政程序法、政务信息公开法和新闻、出版、结社自由保障法。我国长期以来为什么只重视刑法，对民法也有所眷注，容其发展，却唯独不重视行政法，不发展行政法呢？就因为刑法、民法的主要功能是治民，行政法的主要功能是治官制权。统治者、管理者当然乐于以法治民，而不愿意以法来限制和制约自己的权力。行政法之所以最终得以发展，不是因为统治者、管理者突然变得开明起来，而是现代市场经济、民主政治的推进，人民越来越名副其实地当家作主，他们为了维护自己的权利、自由、财产，必然要通过自己的代表机关制定法律来治官制权，通过治官制权法来防止、限制和制约政府机关及其公职人员滥用权力和侵犯自己的权益。当然，治官制权法不仅指行政法，宪法也是，而且可能是更重要的治官制权法。但是宪法的治官制权功能往往要通过其他法律实现，在很多情况下不是直接实现，行政法无疑是最直接的治官制权法。

其三，行政法是最实际的现代民主政治推进法。张知本先生指出：“中国政治不上轨道，是尽人皆知的事。考其原因，自然很多，要以从事政治的人们，只知术而不知学，只任人而不任法，只重官而不重民三者为最。”中国自近代以来为什么落后挨打？其重要原因之一即是“政治不上轨道”。政治为何不上轨道？张知本先生认为最重要的原因是执政者不懂科学执政而只知玩弄权术，不实行依法执政而热衷于人治，不实行民主执政而热衷于专制、独裁。此三者中又以不民主、不“重民”为最。执政不以人为本，不让公众参与，不广泛听取广大民众的意见，何谈科学？执政独裁、专制，不发挥代议机关、立法机关的作用，何谈法治？要改变此种情况，自然需多管齐下，综合治理，但重要措施之一无疑是健全、完善有关公众参与行政决策和行政行为的行政法制以及有关行政决策和行政行为接受公众监督和人民代表机关监督制约的行政法制。行政法对现代民主不仅具有保障作用，而且具有促进作用。

其四，行政法是最基础的公平正义社会秩序维护法。罗尔斯认为，公平正义社会秩序取决于社会财富和基本权利义务的公平分配（分配正义）和对社会弱势群体的利益补偿（矫正正义）。“一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件”；“社会和经济的不平等（例如财富和权力的不平等）只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的”。作为国家，特别是像我国这样的社会主义国家，政府掌握着最广泛和最重要的资源，如土地、矿藏、森林，政府如何分配这些资源，如何利用这些资源产生的财富对社会弱势群体予以适当的补偿救济，是建立公平正义社会秩序的关键，而要保障政府对资源的公平分配和矫正社会财富第一次分配后可能形成的非正义，就必须完善行政法制，如行政审批、许可法制、行政税费征收法制、政府采购法制和行政给付法制等。没有这些法制的保障，公平正义的社会秩序就不可能建立。

其五，行政法是最重要的科学发展促进法。小平同志说，发展是硬道理。根据科学发展理论，发展不仅指经济发展，而且应该包括社会发展，发展不仅指GDP的增长，而且应该包括自然生态的改善和人的生存环境的改进。但是，我们在很长的一个时期内，将发展片面理解为经济发展，以GDP作为发展的唯一指标，结果导致发展失衡、一些地区生态环境恶化，污染事件频发，地区差别、城乡差别、贫富差别增大，社会问题增多，甚至引发部分群体性事件，给社会带来诸多不稳定因素。如何解决这些问题，保障经济社会的科学和可持续发展？对策和途径之一即是推行行政法治，用行政法治保障政府决策的民主化、科学化（如以行政法规定重大发展决策必须经过利害关系人听证和专家论证），用行政法治保障科学发展决策的执行和监督（如以行政法规定科教文卫的发展指标、社会保障的发展要求，环境和生态治理的目标、途径，以及规定对于因追求形象工程、政绩工程而破坏科学发展的行为的法律责任）。总之，科学发展必须依靠法治，特别是行政法治。罗豪才教授说，现代行政法实质上是平衡法。平衡、统筹、兼顾、协调、可持续均是科学发展的基本要素。没有平衡，就没有科学发展，而没有行政法，就不可能保障平衡。

正是行政法对于国家和社会的上述重要性，决定了我们学习和研究行政法学的意义。