第二章 中国改革与法治二十年

一 中国改革与法治关系的历史回顾

1978年中国实行改革开放以来，改革与法治（或者法治与改革）关系的问题，一直是法学、政治学、经济学、社会学等学科和学界关注与争论的重点问题。大家争论的焦点，集中在“先变法后改革（先立后破）”、“先改革后变法（先破后立）”抑或是“边改革边变法或反之（边破边立）”等改革的策略及其方式方法上，争论的实质是某些改革决策、改革举措的合宪性与合法性问题。学者们的争论多涉及以下典型事例：1978年，安徽小岗村进行联产承包责任制的改革，突破了1978年《宪法》规定的人民公社体制，也违反了1982年《宪法》的有关规定；1988年以前深圳等经济特区将土地使用权出租的经济体制改革，突破了1982年《宪法》关于土地不得买卖、出租的规定；1998年，四川遂宁市的步云乡实行直选乡镇长的改革，突破了现行《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于乡镇长由间接选举产生的规定。

面对改革与法治相冲突、某些改革突破宪法和法律的现象，法学界提出了“良性违宪”、“良性违法”的概念，用以证明改革的合宪性与合法性。他们认为，所谓良性违宪违法，就是指中央或者地方国家机关的某些改革举措，虽然违背了当时宪法和法律的个别条文规范，但有利于解放和发展社会生产力、有利于维护国家和民族的根本利益，是有利于社会文明进步的“良性”行为，因此应当容忍其存在，但要加以限制而不能放任自流。

为了妥善处理改革与法治的关系，我们党和国家从国情和实际出发，有针对性地采取了一些行之有效的应对措施。全国人大及其常委会加快推进法律的立、改、废工作，尤其是全国人大于1988年、1993年、1999年和2004年先后四次及时修改完善了1982年《宪法》，为许多重大改革提供了“良法善治”的重要宪法和法律依据。又如，全国人大常委会通过三次向国务院的授权立法——1983年，授权国务院对《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的部分规定作必要的修改和补充；1984年，授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，可以拟定有关税收条例；1985年，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题在必要时可以根据宪法制定暂行的规定或条例。这些授权立法，为统筹改革与法治的关系提供了有效的立法规范和保障。

尤其是，1987年，中共十三大明确提出：必须一手抓建设和改革，一手抓法制。法制建设必须贯穿于改革的全过程，法制建设必须保障建设和改革的秩序，使改革的成果得以巩固。应兴应革的事情，要尽可能用法律或制度的形式加以明确。20世纪90年代初期，我们党提出了“改革决策要与立法决策紧密结合”的基本方针，全国人大随后也提出了“立法决策与改革决策要紧密结合”的立法原则，这是党领导立法的一条基本经验。1992年，中共十四大要求必须“加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求”。1993年，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“改革决策要与立法决策紧密结合”，“立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革的顺利进行”，从党领导改革和立法的战略高度，对在改革决策阶段协调改革与法治的关系确立了重要的指导原则。1994年，我们党明确提出“改革决策要与立法决策紧密结合。立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行”。1995年，中共中央进一步要求“坚持改革开放和法制建设的统一，做到改革决策、发展决策与立法决策紧密结合”。全国人大常委会1995年提出，国家立法机关要“按照立法决策和改革决策紧密结合的要求，把制定保障和促进改革开放、加快建立社会主义市场经济体制方面的法律作为立法的重点”。1997年和2002年，我们党多次强调“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来”，要“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到二〇一〇年形成中国特色社会主义法律体系”。2004年，我们党进一步指出，立法工作要既注意及时把改革中取得的成功经验用法律形式确定下来，对现有法律中不适应实践发展的规定进行修改，为改革发展提供坚实的法制保障，又注意为继续深化改革留下空间。要坚持从中国的国情出发，始终把改革开放和现代化建设的伟大实践作为立法的基础。

2011年3月，吴邦国委员长在宣布中国特色社会主义法律体系如期形成的重要讲话中指出，中国立法的重要经验之一，是正确把握改革发展稳定的关系，妥善处理法律稳定性与实践变动性的关系，确保立法进程与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应。对实践经验比较成熟的、各方面认识也比较一致的，规定得具体一些，增强法律的可操作性。对实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的，先规定得原则一些，为引导实践提供规范和保障，并为深化改革留下空间，待条件成熟后再修改补充。对于在改革开放中遇到的一些新情况、新问题，还不具备用法律来规范的条件的，先依照法定权限制定行政法规和地方性法规，先行先试，待取得经验、条件成熟时再制定法律。

由上所知，改革开放30多年来，我们在理论创新与实践探索的结合上，在正确处理改革与法治的关系方面，取得了巨大成就，积累了成功经验，形成了诸多共识，这为今天全面深化改革，加快建设法治中国，创造了有利条件，奠定了良好基础。